1948년 10월 28일 항구도시 부산에서 태어나 국제시장 통에서 어린 시절을 보냈다. 경남중.고등학교와 서울대학교 철학과, 서울대학교 행정대학원을 졸업했다. 제14회 행정고시에 합격해 부산시 공무원으로 공직생활에 첫 발을 내디뎠다. 그후 내무부(현 행정자치부) 지방행정국 전산지도계장, 지도과장, 국민운동지원과장, 편성운영과장 등을 지내면서 다양한 행정경험을 쌓았고, 대통령비서실 정책보좌관실에서 근무하기도 했다. 또한 부산시에서 동구청장, 교통관광국장, 내무국장, 개발사업추진단장, 상수도사업본부장, 기획관리실장 등을 거쳐 부산시 정무부시장과 행정부시장을 지내면서 부산의 대표적인 행정전문가로 알려지게 됐다. 2003년 2월에는 동아대학교에서 행정학 박사학위를 받았고 2004년 5월에 공직을 떠나, 부산시장 보궐선거에 열린우리당 후보로 출마했으나 고배를 마셨다. 그후 일본 게이오대학 방문 연구원, 부산대학교 행정대학원 객원교수, 대통령직속 중소기업특위 위원으로 활동하던 중에 해양수산부 장관에 임명돼 참여정부 국무위원의 한 사람이 됐다. '노래하는 장관, 말더듬이 장관'으로 널리 알려지면서 전국민적인 관심과 사랑을 한 몸에 받기도 했다. 목요학술회, 포럼신사고, 관광포럼, 수산해양포럼, 지역혁신연구회, 한국/몽골우호협회 등에 참여해 다양한 사회활동을 펼치기도 했다. 1998년에는 한국일보가 선정한 '21세기를 이끌 한국의 차세대 50인'에 선정되었고, 1999년에 홍조근정훈장을 수여받았다.