서울대학교 상과대학 무역학과를 졸업하고 미국 미시간주립대학교에서 경제학 석사학위, 중앙대학교에서 경제학 박사학위를 취득했다. 1975년 제17회 행정고시 수석 합격 후 노동부(현 고용노동부)에서 30년간 근무하면서 고용정책과장, 고용보험심의관, 근로기준국장, 노정국장, 기획관리실장, 중앙노동위원회 상임위원 등 주요 보직을 거쳐 차관을 역임했다. 노동부 재직 당시 최저임금제와 고용보험제 등 주요 제도 마련에 중추적 역할을 담당했다.
2006년 한국기술교육대학(코리아텍) 총장에 취임하면서 교육자의 길로 들어섰다. 한양대학교 경상대학 석좌교수, 특임교수로 재직하면서 2020년 상반기까지 경제사와 성장론을 중심으로 경제학을 강의했다. 주요 저서로 『조선은 왜 무너졌는가』, 『이기는 청춘』, 『최저임금법』(공저) 등이 있다.

2018년 8월부터 2021년 5월까지 고용노동부장관으로 재직하였다. 고용노동부장관으로 재직하는 동안 한국형 실업부조인 국민취업지원제도를 도입해 고용보험과 함께 중층적 고용안전망을 구축하였고, 「전국민 고용보험로드맵」을 수립해 보편적 고용안전망을 향한 토대를 마련하였다.
고려대학교 법과대학을 졸업하고 서울대학교 행정대학원에서 행정학 석사, 미국 미시간주립대학교에서 노사관계학석사를 받았다. 1982년 제26회 행정고시에 합격해, 30년간 노동부에서 근무하면서 고용정책과장, 고용정책관, 고용정책실장, 노사관계실장 등 주요 보직을 거쳐 고용노동부차관을 역임하였다. 근로복지공단 이사장을 거쳐 2018년까지 한국기술교육대학교 대우교수로 재직하였다.
OECD 고용노동사회국(DELSA)에도 근무하여 해외사례에도 밝으며, <고용보험적용기준 개편연구(공동)>, <빅데이터 기반 고용서비스 해외사례 및 전략수립 기초연구(공동)> 등 연구보고서가 있다. 현재는 후학 양성에 힘쓰고 있다.