1950년 제주특별자치도 우도면에서 태어났다. 연세대 행정학과를 졸업하고 같은 학교 대학원 행정학과에서 행정 이론과 조직론을 전공으로 석사와 박사 학위를 받았다. 1979년 11월부터 제주대 행정학과 교수로 재직했고, 2005년 5월 제주대 제7대 총장을 역임했으며, 2013년 8월 제주대 교수에서 퇴임했다. 이후 2014년부터 2018년까지 제주국제대 초대 총장으로 재임했다. 이 밖에도 1992년부터 2001년까지 제주경제정의실천시민연합(제주경실련) 공동대표로 활동했고, 2001년부터 2004년까지 제주발전연구원장을 지냈다. 2018년부터 2020년까지 국제평화재단 이사장으로 일했다. 또한 2007년 사단법인 이어도연구회를 창립한 후 현재까지 이사장을 맡고 있다.