일본 동경대학교 상관사회과학(학술학) 석사와 박사학위를 취득했다. 최종학위 논문은 “包括奉事形の政策執行”이다. 지역사회의 민간인 명예직 행정위촉위원들과 행정과의 상호의존적 네트워크를 통한 정책집행과정에 관한 논문이다. 이론적 틀은 N.루만의 사회체계론과 M.베버와 T.파슨즈의 구조기능주의적 이론에 영향을 많이 받았으나 기본적으로는 지역사회와 행정과의 상호의존관계가 구조기능적만으로도 또는 현상주의적만으로도 해석할 수 없다는 입장이다. 오히려 일본의 경우는 권력의 순환과정과 권위의 순환과정이 메이지 유신 이후에 만들어진 국가제도주의 하에서 경제적 보상 관계가 아닌 사회적 보상 관계를 통하여 특수한 제도가 형성되었다는 경위를 밝힌 논문이다.

학위 이후에 그는 한국에 귀국하여 한국지방행정연구원, 한국행정연구원, 국립순천대학교 등을 거쳐 지금의 명지대학교 행정학과에 근무 중이다. 그동안 주요 단독 저서로는 2003년 초판 발행 이후 2023년까지 16판을 거듭해온 “지방자치론(법문사)”, 5판 개정판까지 출간된 “정부와 NGO(대영문화사)”가 대표적이다.