충청남도 논산에서 태어나 대전고등학교와 고려대학교 법대를 졸업하고 서울대학교와 미국 위스콘신주립대에서 석사를 마친 후 서울시립대학교에서 행정학 박사 학위를 취득하였다. 1981년에 행정고시에 합격하여 서울시에서 환경국장, 제2정책보좌관을 거쳐 행정안전부 지방행정국장, 차관보를 역임하였다. 2013년까지 국가정보원 기조실장으로 재직하였다. 현재 건국대학교 초빙교수로 학생들을 가르치며 (사)공공나눔 공동대표로 일하고 있다. 저서로는 『신뢰의 발견』, 『능소화 부럽구나』, 『서울을 서울답게』, 『시경, 사랑 노래를 읽다』 등이 있다.

시골 면사무소 임시직으로 시작해 동사무소 사무장으로 평생을 공직에 바치신 아버지의 뒤를 이어, 서울시에서 공직을 시작했다. 처음에는 공직이 무엇인가에 대한 명확한 철학도, 고민도 없었다. 그러나 서울시와 중앙부처에서 31년이라는 긴 시간을 보내면서 나름대로 철학을 세우려고 노력했다. 서울시를 떠나보니 서울의 문제가 보였고, 중앙부처를 떠나니 중앙부처의 문제가 보였다. 공직을 떠나보니 공직의 문제가 보였다. 한 걸음 물러서서 바라다보면 비교적 객관적 진실이 보이게 마련이다.

공직에 있을 때는 공무원이 사회 문제를 전적으로 해결할 수 있다고 믿었다. 어설픈 정의감에 불타 밤새워 대책을 마련하고, 문제 해결을 위해 현장에서 노력했다. 그러나 진실은 그것이 아니었다. 선출직이든 임명직이 든 공무원은 사회 문제를 해결하는 주체일 수도 없고, 그래서도 안 된다는 것이 진실이었다. 이러한 반성과 27년간의 서울시 공직 경험을 토대로 서울이 어떤 미래의 모습으로 나아가야 할지에 대한 희망을 섞어 『서울을 서울답게』를 썼다. 그냥 외부의 방관자로 머물 수도 있지만 서울을 아끼고 사랑하는 주제넘은 마음의 발로이기도 하다. 누구든 젊음을 바친 시간과 공간에 대한 애착을 표현하는 것이 그리 탓할 일은 아니라는 용기도 한몫했다. 아직 서울을 사랑하기 때문이다.