I. 서 론
민주주의는 국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 정부라고 한다. 이는 민주주의라는 단어가 함축하고 있는 정치의 목표이자 과정이며, 또한 행위자를 명확하게 표현하는 가장 압축된 단어이다. 그래서 민주정부가 국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 정부가 되도록 제도를 고안하고, 개선하여 발전시켜야 하는 당위성이 존재하게 된다. 만일 민주정부가 이들 셋 중 그 어느 하나라도 충족시키기에 부족하다면, 이미 민주정부라고 할 수 없다.
국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 정부라는 개념도 시대와 상황에 따라 그 내용이 변화된다. 사회적 환경이 다르면 국민의 욕구가 다르고, 같은 사회라고 하더라도 변화와 발전정도에 따라 국민의 욕구가 다르다. 그래서 무엇이 국민을 위하는 것이며, 어떻게 해야 국민에 의한 것이고, 어떠한 제도가 되어야 국민의 정부가 되느냐 하는 것은 다를 수밖에 없고 항상 변화한다.
또한 시간이 지나면서 사회가 발전하여 국민의 욕구도 필연적으로 변화되며, 변화된 욕구에 부응하는 정책이 요구된다. 과거에 금과옥조로 보였던 정책도 개선되지 않으면, 국민의 생활에 부담으로 다가온다.
1960-1970년대에는 한국의 주력산업이 제조업에 집중되어 있었으며, 비록 열악한 제조업이었으나 경제발전의 원동력이자, 고용창출의 핵심산업이었다. 오늘에는 그 제조업이 필요하기는 하나, 환경오염의 주범이며, 국민 삶의 질을 저하시키는 산업이라는 개념으로 변화되어, 대책을 서둘러야 하는 산업이 되었다. 또한 한국경제의 성장기에 필요하였던 육교는 이제는 오르내리기에 불편하고, 도시 환경을 해치는 건축물이라는 평가를 받으면서 모조리 철거되고 있다.
반면, 1960-1970년대에는 잡곡은 부족한 식량문제를 해결하기 위해 식탁에 올랐으나, 지금은 저칼로리 다이어트 식품으로 개념이 바뀌면서 당료와 비만을 예방하는 귀한 건강식품으로 둔갑하여 식탁에 오르고 있는 것이 현실이다.
대한민국에서 68년간 시행되어온 대통령중심제는 해방직후 최빈국 이던 한국을 개인소득 US$ 30,000을 상회하는 부유한 국가로 만들어 주었으며, 민주주의의 꽃까지 피워준 정치체제이다. 대통령중심제 하에서 배우고, 익힌 한국인들이 세계무대에서 인류사회의 발전을 이끌고 있으며, 한류를 말하고, 스포츠의 룰을 바꾸어 가고 있다.
반면, 같은 한민족으로 동시에 출발하였으나, 공산주의, 사회주의, 그리고 수령체제로 이어진 북한의 정치체제는 북한을 세계최빈국, 최악의 인권 유린국, 그리고 전 세계 비난의 대상이며, 정치적, 군사적, 경제적 제재의 대상으로 만들었다.
남?북한의 두 개의 다른 정치체제가 한쪽은 선진국, 다른 한쪽은 최빈국으로 만들어 놓은 것이다.
오늘의 한국사회는 미시적(Software)으로는 국민 한사람, 한사람이 각기 맡은 분야에서 최선을 다한 노고의 결실임에 틀림없으나, 거시적(Hardware)으로는 대통령중심제라는 우리의 헌법이 만들어 낸 결실임을 부인할 수 없다. 1948년부터 1987년까지의 39년을 과도기적인 대통령중심제라고 한다면, 1987년에 정치권과 국민이 합의하여 만든 5년 단임의 대통령중심제는 우리가 만든 정치제도, 환언하면, 우리가 설계하고, 건설한 제도임을 자타가 공인한다. 이 대통령제가 6번의 대통령이 교체되면서 30년을 맞이하고 있다.
대통령중심제는 대통령으로 하여금 국정의 중심에 서서 국가를 이끌어 가도록 할 때, 강력한 추진력이 발휘되면서 그 장점이 빛을 보게 된다. 1987년 개정된 헌법은 대통령에게 제도적으로 5년의 시간을 주면서 국정을 이끌도록 하고 있다.
그럼에도 현실에서는 대통령이 취임하면, 국정운영의 기재를 갖추는데 1-2년이 소요되고, 임기후반에는 레임덕이라는 불청객이 찾아오기 때문에 임기가 끝나기 1-2년은 국정운영의 추진력이 떨어질 수밖에 없다. 결과적으로 보면, 대통령에게 제도적으로 5년의 시간을 주고 있으나, 정책추진에 전념할 시간은 2년반 정도뿐이다.
이론이나, 제도적으로는 5년이라는 짧지 않은 시간이 주어지나, 실질적으로 국민에게 귀속될 과실창출을 위해 대통령이 투자하는 시간이 겨우 2년반 정도이고, 나머지 2년여는 주변적 상황을 만들기 위해 낭비되고 있다.
그렇다고 대통령의 임기를 6년으로 연장하거나, 연임을 허용하여 집권기간을 늘리는 것은 더욱 바람직하지 못한 독소조항이 추가되는 것이다. 연임 허용의 경우, 현직 대통령은 집권1기 후반에는 재선을 위한 권력남용의 유혹을 받게 되고, 이는 매우 바람직하지 못한 결과를 만들어 낼 수 있다. 집권 1기에 국가발전에 성과를 냈던 대통령이 국민의 지지를 기반으로 헌법을 개정하면서 연임 또는 3연임에 성공하였으나, 그 결과가 비극적으로 끝나는 예를 우리는 자주 목격한다.
대한민국이라는 국가는 영원히 존재할 것이며, 후손도 역시 영원히 번영하고 또 번영해야함에도 우리가 만든 5년 단임의 대통령중심제가 대통령이 국가와 국민을 위해 전념하는 것을 방해하는 것이다. 또한 5년마다 대통령이 교체되면서 국정의 일관성 및 연속성이 파괴되고 있는 것이다.
나아가 오직 대통령직에 당선되기 위한 투쟁에만 전념하다가 치밀한 준비없이 대통령에 취임함으로써 국가 및 민족의 현실과 장래를 놓고 시행착오를 거듭하게 만드는 현 대통령중심제의 치명적이 결점은 우리가 반드시 풀어야 하는 과제물이다.
이 과제물의 열쇠를 정치수준이나, 개인양식의 문제로 치부할 수 있으나, 동서고금을 막론하고 국민들의 수준이 성인의 영역에 미치는 때는 없었다. 나아가 정치인(집권자)의 자질과 비전이 성인의 수준에 있었다는 기록도 읽은 기억이 없다.
따라서 정치인의 자질과 비전, 국민의 수준을 더 높이기 위해서도 대한민국을 더욱 번영되게 만들어 가야하며, 그 숙제의 열쇠는 Hardware인 제도를 잘 만드는 데서 찾아야 할 것이다. 대통령중심제, 의원내각제, 이원집정제, 집단지도체제 등의 정치제도를 논하는 것은 그 열쇠가 제도에 있다는 인식하에 좋은 제도를 만들어 내려는 현자들의 지혜라고 할수 있다.
모든 스포츠 경기는 Hardware로서 선수와 관객이 준수해야 하는 Rule(규범)이 있으며. Rule이 잘 되어있어야 경기가 흥행한다. 축구경기에서 럭비의 Rule을 적용하고, 농구경기에서 핸드볼의 Rule을 적용하는 것은 상상을 할 수 없다. 나이든 일반인들이 골프를 하면서 PGA Rule을 적용하게 되면, 골프를 즐기는 것은 차치하고 친구간의 다툼과 상처만이 남는 경우를 경험하고 있다. 또한 올림픽 경기에서 선수가 도핑테스트에 통과하지 못하면 게임을 몰수당하고 승리의 월계관을 빼앗기게 된다. 그래서 스포츠 경기는 좋은 Rule이 있고, 이를 선수와 관객이 반드시 지켜야 한다.
국가가 번영하기 위해서는 Hardware인 국가권력의 창출, 배분 및 행사 방법을 규정하는 제도가 잘 만들어 지는 것이 무엇보다 중요하며, 그 기본이 되는 것이 헌법이다. 그래서 헌법은 보통의 법령과 구분되어 법이라고 칭하지 않고 “CONSTITUTION”이라고 명명하고 있다.
정치가 국민들에게 실망을 안겨주고, 부정적인 결과를 만들어 내고 있는 것은 어느 특정 정치인 한사람의 자질이나 책임의 문제가 아니고, 정치제도 자체의 문제이다. 정치인을 흙탕물 투쟁으로 내몰고, 부패를 강요하며, 정책의 일관성 및 연속성을 앗아가는 정치제도의 개선이 없이, 정치인의 양심과 정의만 탓한다면, 결국 정치인은 죄인이 될 수밖에 없으며, 정치라는 경기에서는 영원히 승자가 나올 수 없다. 그러기에 정치라는 게임에서 정치인과 국민이 모두 승자가 되도록 만드는 제도의 고안이 필요하다.
필자는 5년 단임의 대통령중심제가 초래하는 문제점을 보다 구체적으로 분석하고, 대통령중심제의 최고의 장점인 강력한 추진력이 대통령 임기 5년 내내 지속되며, 대통령의 독선을 순화하고, 대통령의 교체에도 국정의 단절없이 연속성을 보장하는 제3의 대안을 논하고자 한다.
그리고 필자는 대안으로 제시하는 제도를 “삼위대통령제”라고 명명하고자 한다.
또한 한국의 대통령중심제를 분석하면서 국회의원 선거제도인 소선거구제와 지방자치제 실시에서 야기되는 문제점 및 사법제도에 관하여서도 함께 살펴보고자 한다.
그리고 대통령중심제, 의원내각제, 이원집정제, 집단지도체제 등 주요국가의 정치제도와 그 특징을 검토하고자 한다.
21세기에 들어서면서 민주주의 국가의 권력개념은 통치→경영→관리의 개념으로 변화되고 있으며 서구의 몇몇 선진국에서는 정치는 이미 경영을 넘어 관리개념으로 운영이 되고 있다.
한국사회에서도 학자뿐 아니라, 정치인 자신도 정치를 통치의 개념이 아니고, 경영의 개념이라고 하고 있다. 그러나 아직 개념은 정립이 되지 않고, 경영과 관리의 개념이 혼재하고 있으며, 때로는 통치라는 개념으로까지 회귀하고 있다.
그러나, 만일 정치지도자가 아직도 통치의 개념을 가지고 국정을 운영하려 한다면, 국민적 저항에 부딪치고, 성공하지 못할 것이며, 종국에는 자신과 국민 모두가 불행의 나락으로 떨어지게 될 것이다. 소통의 정치, 타협의 정치, 대화의 정치, 배려의 정치 등의 단어가 이를 말해주고 있다. 국민이 희망과 꿈을 가지고, 자신의 기량을 마음껏 발휘할 수 있도록 환경을 만들고, 관리 해주는 정치가 필요한 시대가 온 것이다.
삼위대통령제는 이렇게 변화된 개념을 수용할 수 있는 정치제도이다.

[머리말] : 역자서평<br/><br/>헌법은 법령이 아니고, 국가를 건설(Constitution)하는 제도이다.<br/>저자는 직업상 부득이 70년대 초부터 해외여행을 하면서 세계인들의 한국인에 대한 시각을 경험할 수 있었다. 70년대 초에는 한마디로 불쌍한 한국인으로 대접을 받았으며, 70년대 후반에는 ‘한국이 자동차를 수출하네’ 하는 반응을 보였다. 1988년 서울 올림픽을 앞두고는 소련 사람들이 접촉을 해오기 시작하였으며, 1990년 초에는 중국대사로부터 관저만찬에 초청을 받게 되었다. 1990년 중반에는 어느 개도국의 참모총장으로부터 군복지원을 요청 받기도 하였다.<br/>2000년대에 들어서면서 세계의 대부분의 국민들이 한국에서 정부나 민간기구가 개최하는 크고, 작은 국제회의에 초청을 받기를 희망하고, 한국어를 배우겠다는 경이적인 눈길을 느끼고 있는 것이다.<br/>우리국민은 대통령 중심제하에서 68년이라는 단기간에 정치적, 경제적, 사회적 발전을 이루어 명실공히 세계의 선두주자의 위치를 차지하고 있다. 이러한 역사를 만들어 낼 수 있게 한 제도가 바로 한국의 정치제도이고, 대통령중심제인 것이다. 애국가에서 표현되고 있는 “동해물과 백두산이 마르고 닳도록 하나님이 보우하사 우리나라만세”로 시작되는 바로 그 국가를 만들어 낸 것이다.<br/><br/>그러나 오늘날의 정치적 환경은 대통령중심제도가 시대정신에 적합한 제도로 거듭나야 한다는 것을 강요하고 있다.<br/>저자는 이 책에서 논하는 삼위대통령론제가 결코 완전한 정치제도라고 생각하지는 않는다. 그러나 이 책을 읽으시는 모든 분들은 누구보다도 국가와 민족을 사랑하며, 대한민국의 번영된 미래를 위해 노력하시는 분임을 잘 알고 있다.<br/>그래서 삼위대통령제도 우리 헌법이 택할 수 있는 바람직한 정치제도의 하나로 고려해 볼 수 있겠다는 공감을 기대하면서 정리하였다. 대한민국의 영원한 번영과 안녕을 보장하는 좋은 정치제도를 만들어야 하며, 또 그러한 헌법을 만들 수 있다는 믿음 위에서 헌법의 개정에 대한 논의가 진지하게 이루어지기를 바라는 간절한 소망과 함께 이 글을 썼다.<br/><br/>삼위대통령제가 활자화될 수 있었던 것은 평화연구원의 원장이신 배성동 교수님의 덕이다. 평화연구원이 주최하는 평화토론회에서 한국권력구조의 문제점과 개선방안에 대한 발표를 요청받았을 때, 많이 망설였으나, 토론회에 참석하는 분들에게 한국의 권력구조에 대해 생각할 기회를 줄 수 있다면 좋겠다는 순수한 생각으로 2015년 2월 26에 정리되지 않은 짧은 생각을 이야기 하였다.<br/>저자의 이야기가 끝났을 때, 배성동 원장께서 단행본으로 출판할 것을 권고 하시였다. 그리고 이 책의 원고가 완성이 되어 출판되기까지 지속적으로 말씀을 주시고 문안까지도 검토해주시었다.<br/>민준기 교수님과 정일화 교수께서도 부족한 부분을 지적하고, 조언을 통하여 채워주시었다. 이정훈 신동아 편집위원께서도 삼위대통령제에 대한 의견을 같이하면서 부족한 글의 내용을 보충하여 주시었고, 신용철 교수께서 조선의 의정부제도에 관한 설명과 자료를 제공하여 주시었다.<br/>박동규 전백림총영사, 그리고 해외에 계신 이상규 주스위스대사, 박환선 주나고야총영사, 김희수 주코스타리카참사관, 조충경 주멕시코서기관, 박정학 주칠레참사관, 홍순복 주스웨덴서기관께서 해당국의 정치제도에 대해 조언을 주시고, 문안까지도 바로 잡아주셨음에 감사를 드린다.<br/>이 책의 출판을 성기조 교수님과 김병권 교수님께서 전적으로 도와주시었음을 또한 감사드린다.<br/>그리고 지금은 고인이 되셨지만, 우림콩크리트의 서립규 회장님께서도 삼위대통령론이 정리될 수 있도록 도움을 주셨다.<br/>또한 이글이 보다 많은 분들이 공감하는 글이 되도록 지속적으로 조언을 해준 나의 아내에게도 감사를 드린다.<br/><br/>2016년 12월<br/><br/>