Franz Kafka / 오용록 옮김, 『성(城) Das Schloss』

(솔,2008)

관료제는 프랑스의 중농학자 ‘구르네(Gournay)’가 관료가 장악한 당대 정부를 가리키면서 사용되기 시작했다. 이 개념은 크게 두 가지 차원에서 사용된다. 첫째, 대규모 공공조직에서 나타나는 계서적 구조를 갖고 있는 조직 구조 차원을 의미한다. 둘째, 정치경제학적 관점에서는 대규모 조직의 병폐, 정치적 욕설, 국민의 자유와 권리를 침해하는 부정적인 병리의 원천을 의미한다.

관료제 자체의 역사는 원시 제정 일치시대로까지 소급하기도하지만 현대적 의미에서 이를 본격적으로 연구한 학자는 베버(Max Weber)이다. 막스 베버의 관료제 연구는 인간의 합리성을 근간으로 대규모 조직구조에서 발견되는 공통적인 특성을 이념형을 통해 보편화시키고자 한데 의의가 있다.

베버는 관료제 운영의 근간이 되는 지배와 권위의 유형을 세 가지로 구분하고, 이에 따라 전통적 권위, 카리스마적 권위, 합리적 · 법적 권위, 세 가지로 관료제 유형을 도출하였다. 세 가지 권위 유형에 따라 가산적 · 카리스마적 · 법적 관료제가 나타난다. 이 세 가지 관료제의 특성을 대비하되, 이 중에서 근대 관료제로 가장 중요한 합리적 · 법적 관료제의 특성을 선명히 밝힌 것이 그의 관료제론의 주된 내용이다.

베버가 지적한 근대관료제는 합리적이고 법치주의에 의해 민주주의를 옹호하는 공식적 정부조직으로 확립되었다. 특히 대규모 관료조직의 합리적 계층제 구조는 조직능률성과 예측가능성을 확보하는 중요한 장치로 기능하였다. 그러나 관료제는 만능의 조직 체제는 아니다. 관료조직은 이를 설계한 헌법이나 법률의 의도와는 상관없이 그 나름대로의 역기능을 나타난다. 이러한 역기능은 흔히 관료제의 병리라고도 부른다.

카프카『성』은 성에서 근무하는 관료들의 역기능을 극적으로 보여준다. 하지만 성의 관료와 K를 제외한 마을 주민들은 관료제를 완벽한 것으로 알고 살아간다. 관의 사무원칙은 실수의 가능성을 전혀 고려하지 않고(p81) 사무를 처리하므로 관료들 간의 실수는 애매한 회답으로 넘어가고 관료와 주민간의 실수는 항상 주민의 잘못으로 처리된다. K는 마을 이곳저곳에서 관리, 마을사람들과 이야기하는데 이야기의 주된 내용은 관료제가 병들어 있는 모습니다.

그 중 몇 가지를 지적하면 다음과 같다. 첫째, 서면주의다. 주인공 K는 베스트베스트 백작의 성에 측량사로 도착하였다. 측량사로 알고 면장의 집에 도착한 K는 면장에게 성에 일상에 대해 듣는다. 성의 관료인 소르디니는《그의 방은 벽마다 위로 차곡차곡 쌓아올린 커다란 서류 뭉치들로 이루어진 기둥으로 빽빽한데….(p83)》서류 속에 파묻혀 산다. 서면주의는 행정 활동이 항상 문서를 통해 이루진다는 점을 의미한다. 본래의 취지는 문서화를 통해 기록을 남겨 책임성을 확보하는 것이었으나 이것이 왜곡되어 지나친 문서절차주의로 인해 비효율성이 격증되었다. 소르디니의 ‘문서기둥’은 문서절차주의의 왜곡한 모습이다. 민원인들은 어렵게 형식을 갖춰 조서를 제출하지만 정착 관리는 문서가 기둥으로 쌓여 문서를 읽지 못한다. 관리 클람의 비서인 바르나바스는 클람을 이렇게 묘사한다. “클람이 이 조서를 읽을까요?” 하고 물었다. … “왜냐고요? 클람이 모든 조서를 읽을 수도 없으려니와 숫제 안 읽어요. ‘내게 조서 좀 가지고 오지마!’ 하고 말하기 일쑤지요.”(p138) 서면주의는 요식행위, 문서를 우선시한 절차를 우선시함으로써 급박한 업무처리가 지연되며, 때로는 의도적으로 관료가 특정 안건을 지연시키는 관료정치가 벌어지기도 한다. 아말리아의 아버지는 관리를 만나기 위해 매일같이 관리가 지나가는 길에서 관리를 기다리다 병이 들었다. “아버지가 어쩌다 담당 관리를 만났다 해도 관리는 접수 서류가 없으면 아무것도 처리할 수 없”(p251)다는 아말리아의 자조가 섞인 말은 민원인의 업무처리의 몰인간성을 보여준다.

『성』의 관료는 서면주의가 극도로 심해 문서기둥에 파묻힌다. 문서기둥의 서류를 모두 읽을 수조차 없으므로 관료는 부하를 둔다. 관료의 명령을 전달하는 비서, 관료대신 마을에 내려가 정확하게 기록하는 비서, 자신의 권한을 일부 위임하여 비서에게 대리시키기도 한다. 대리를 하는 비서들은 자신들의 권한인 아닌 상관의 권위에 의존한다. 관료제는 집권화되고 권위적인 계층구조이므로 공식적 통제권한이 있는 상관의 이름으로 자신의 업무를 수행하려 한다. 이것은 결정권자로서 책임을 지는 상관만이 중요하다는 구조에서 나온 결과이지만 부하들도 상관의 직함 뒤에 은신함으로써 자신의 책임을 회피하는 것이 안전하다고 판단한다. 관료대신 마을에 내려오는 경우 자신이 맡은 일만 하므로 주민의 일에는 관심이 없다. “나로선 클람의 마을 문서에 오늘 오후 일을 정확히 기록하는 게 중요할 따름입니다. …형식상으로요. 다른 목적이란 있을 수도 없고 설사 있다 하더라도 달성될 리 없”(p137)다. 그러나 “그(관료)를 클람이 임명했다는 것, 그는 클람을 대리한다는 것, 그가 하는 일이 클람에게까지 가는 일이 없다 해도 애초부터 클람의 승인을 받았다는 것을 명심”(p139)해야 하므로 자기가 하는 일에 있어서는 권력이 강하다.

업무에서의 서면주의와 관료로부터 승인받아 일을 처리하는 비서들은 본래의 행정 목적, 즉 정책수행을 통해 고객인 시민의 후생을 증가시키는 것이다. 그러나 이러한 본질적이고 종국적인 목표를 개별 관료들이 명확한 업무지향으로 삼는 경우는 드물다. 그들로서는 이 목표를 달성하기 위해 설정해 둔 세부 집행절차 및 내부 규칙에만 의존하게 된다. 관료제의 병리중 하나로 수단의 목표화이다. K에게 중요한 내용을 말하지 않거나(“왜 내게 그 말을 안했지?”라고 말했다. “제게 묻지 않으셨으니까요. 나리”(p42)), 클람이 K를 측량사로 임명하고 문서까지 주었지만 “클람 씨도 중요합니다만 문제는 규정”(p54)이므로 “이 편지는 결코 공문서가 아닌 개인 편지입니다. 그건 ‘귀하께 말씀드립니다!’라는 편지 서두에서도 확실히 알 수 있지요. 또 거기엔 당신이 측량사도 채용되었다는 말은 한마디도 없고 오히려 일반적으로 영주의 직무란 이야기뿐이며 그나마도 구속력 있는 것이 아니라 그저 ‘당신이 알고 있는 대로’ 채용되었다는 것으로, 당신이 채용된 것에 대한 입증 책임은 당신이 맡도록 되어 있습니다. … 전반적으로 이 편지의 내용은 당신이 고귀한 직무에 채용될 경우 클람이 당신을 개인적으로 돌보겠다는 것에 지나지 않”(p88)는다고 결론 내린다. “조서 또한 반 공적일 뿐으로 우리 모든 일에 엄한 질서가 있어야 하기에 만들어진 것”(p111)이다. 수단의 목표화로 법규에 과잉동조하거나, 관료가 권한이나 자신의 재량을 확대하여 목표는 잊고 수단인 기술에 의존한다. 이 때문에 관료제에서는 조직 목표의 대치 현상이 보다 빈번해진다.

넷째, 할거주의다. 자신이 속한 부처의 이익만을 주장하면서 타 부처와 조정과 협력이 이뤄지지 않는다. 또 동일한 부처 내에서도 국 · 과 별로 각자 자신의 부서에만 몰두하거나, 타 기관에 대한 간섭처럼 보이지 않기 위해 무관심한 상태를 선호한다.『성』에서는 관료의 할거주의 묘사부분이 많다. K가 측량사로 백작의 성에 도착하지만 관료들은 K가 측량사로 온 사실에 놀라워한다. 이유인 즉 부서간의 측량사를 고용하는 부서로 서류가 가지 않고 다른 부서로 가는 바람에 몇 달 동안 잊혔던 것이다. “백작 소속처럼 커다란 관청에선 한 부서에서 이것을, 다른 부서는 저것을 처리하다 보니 다른 쪽에 대해선 모르며, 상부의 감독이 무척 꼼꼼하다고 하지만 본디 너무 늦게 오기 때문에 결국은 조그만 혼란이 생”(p75)겨 몇 달 동안 서류가 잊혀졌다. 하지만 성의 관료들은 “민원인들에 대해선 관할권 간섭을 결코 용납하지 않”(307)는다.

다섯째, 훈련화된 무능이다. 한정된 분야에서 오랫동안 근무함으로써 전문성은 증가하지만, 한 분야에만 훈련이 되다보니 다른 분야에 대해서는 무능한 결과가 나타난다. 새로운 사례가 등장하거나 새로운 정책을 추진해야 할 경우 융통성이 적고 기존의 관례대로만 수행하려함으로써 과거의 전문성이 오히려 장애 요인으로 작용한다. 관리들은 많은 교육을 받았지만 한쪽에만 치우쳐 있어 전문 분야에선 말 한마디만 가지고도 금방 전체 생각의 맥락을 알아채지만 다른 부서의 일은 여러 시간 설명해주어도 점잖게 고개를 끄덕일 뿐이고 이해한 건 한마디도 없(p251)다.

『성』에서 관료제는 그 소속 구성원에게 불안과 고독을 부과한다. 집권화되고 권위주의적 통제와 법규와 사례를 우선하는 계층제 하에서는 관료는 대면적이기 보다는 비정의적인 관계들로 맺어지는 인간 소외가 일어난다. “가령 누구를 수많은 계기로 신용할 만한 사람이라고 알게 되었다 해도 다음번엔 마치 그를 전혀 모르는 양 또는 더 정확히 말해, 마치 부랑자로 보는지 그를 믿지 않아요. 난 그게 옳다고 생각해요. 공무원이라면 그렇게 해야”(p80)하므로, 관료는 도구화되고 개체화된다. 이러한 비정의적, 불신과 불안감을 조장하는 관료제는 개인의 성장과 창의성을 고양하지 못한다. 오직 물질적인 규칙과 객관화된 규칙만이 지배하는 음울한 레비아땅일 뿐이다.

성의 관료에게서 서면주의 · 수단의 목표화 · 할거주의 · 훈련화된 무능 · 인간 소외 등의 관료제의 병리가 보인다. 앞서 언급한 관료제의 병리는 베버가 긍정적으로 생각한 법적 관료제의 부정적 모습이다. 카프카『성』은 법적 관료제의 모습도 보이지만 관료의 모습이 베버가 말한 다른 두 권위인 전통적 권위와 카리스마적 권위도 나타난다. 이 두 가지 권위는 조직의 규범이 합리적, 합법적인 절차와 내용으로 구성되지 않아 K로 대표하는 이성적 사람들에게는 정당화하기 어렵지만, 마을의 주민들의 권위적인 관리들을 저항 없이 따른다.

관리의 묘사나, 마을 사람들이 성의 관리를 바라보는 모습, 관리가 마을주민들을 어떻게 생각하는지는『성』에서 자주 서술된다. “관리들은 거의가 여러 사람들 있는 데서는 덤덤한 얼굴이”(p222)어서, “책상에서 일어서면 다 나리들은 똑같”(p228)다. 그들은 “서로 대리 참석하는 일이 많아 어느 관리가 뭘 담당하는지 알기 어”(p219)려워 이름이 비슷한 관리에게 업무를 떠넘기기도 한다. “원래 조르디니가 전문가이지만 이름이 비슷한 걸 이용해 무엇보다 대표 의무를 조르티니에게 떠넘기고 자신은 방해받지 않고 계속 일하(p229)”는 것이다. “성에서 한 발언을 말 그대로 받아들여선 안 된다는 점은 옳”(p91)으며 그 발언자의 본인여부도 문제된다. 가령 “소르디니에게 타고장 사람이 전화를 걸 때 응답하는 사람이 정말 소르디니라는”(p90) 확신이 없다. “그렇게 많은 사람들이 동경하는데도 만나기 힘든 클람 같은 사람일수록 사람들은 갖가지 모습으로 상상”(p212)하여 관리의 얼굴을 마을주민들은 아무도 모른다. 다만 “옷에 대해서만은 이야기가 일치해요. 그(클람)는 늘 같은 옷, 긴 옷자락이 달린 재킷을 입”(p207)는다.

업무시간의 관리와 비서들은 민원인들에게 가차 없(p303)으나, 업무 외 시간에 약속 없이 민원인이 등장하면 침대 아래에 숨어 “이불 밑에 몸을 꼭 숨긴 채 누군가 불안하게 움직이며 이불과 시트 사이 틈으로 나지막하게 “누구요?”(p298) 하며 두려워한다. “옛 격언에 있듯이 비서들의 문은 늘 열려 있어야 하는 거요. 하지만 그걸 그렇게 말 그대로 받아들이지는 말았어야지.”(p299)하며 민원인들 나무라기도 하며 민원을 해결하는 것이 아닌 “그에 대해 적어도 눈치로 알고 있다는 걸 보여주기는커녕 그는 즉흥적으로 조그마한 잡기장을 이용해 이 문제를 해결하겠다고 나”(p302)섰던 것이다.

관리들의 거처는 약속시간 이외의 출입이 금지된다. K가 복도에 있었던 것이 잘못이었으며 그는 대체로 그리고 그것도 인정상별도 명령이 내릴 때까지 바까지만 출입이 허용되었던 것이다. … 그러니까 얼른 출두해 심문을 받고 가능한 재빨리 사라져야 했던 것이다. … 아침나절에는 유령도 사라지는데 K는 거기에, 손을 주머니에 넣고, 마치 그는 떠나지 않으니 방과 나리들을 포함해 복도 전체가 떠나길 기다리기라도 하는 양 그냥 있었다는 것이다.(p324) 관리들은 자신의 실수를 인정하지 않으며 잘못은 마을의 주민에 있다. 정말이지, 높은 분들이지만 그들이 나온 뒤 청소를 하려면 굳세게 메스꺼움을 이겨내야 한다. … - 청소 중에 서류가 없어졌다는 말. 실제로 뭔가가 없어지진 않는다.(p334)

관리의 전형적인 사무실은 클람의 사무실로 묘사된다. “대개는 큰 사무실로 들어오라 하는데 클람의 사무실, 결코 어느 개인의 사무실은 아니에요. 이 방은 세로로 한쪽 벽에서 다른 쪽 벽까지 이어지는 높은 책상에 의해 두 부분으로 나뉘어 있어요. 한쪽은 좁아서 두 사람이 겨우 비켜갈 수 있는데 관리들이 있는 곳이며 다른 넓은 곳은 민원인, 구경꾼, 사환, 심부름꾼들이 있는 곳”(p208)이다. 사무실에서는 “관리의 구술을 대개 소리가 너무 작아 서기가 앉아서는 전혀 들을 수 없기에, 늘 벌떡 일어나 뭐라고 했는지 대강 파악하고선 얼른 앉아 적고, 다시 일어나고 따위를 해야”(p209)한다. 민원들의 서류는 “책상 밑에 있는 수많은 서류와 우편물에서 당신과 관련 있는 편지 한 통을 찾아내는데, 봉투 겉모습으로 보아 그가 막 쓴 것이 아니고 이미 오래 전부터 거기 있던, 매우 오래된 편지임을 알 수 있어”(p201) 업무의 처리속도가 현저하게 늦다는 것을 알 수 있다. 결국 민원인은 관리의 사무처리가 “우린 모든 걸 하나하나 확인하고 그가 뭘 얻었는지 나름대로 평하는데 결국은 별게 아니라는 그리고 그나마도 미심쩍다는 생각이”(p210,211) 든다.

성의 행정업무는 “수줍은 소녀 같다”(p203). “성엔 제복이 없어요. 관에서 정장 한 벌을 받기로 되어 있었어요. 그런데 이런 점에 있어서 성에선 일이 매우 느리며 문제는 이렇게 느린 게 뭘 뜻하는지 전혀 모른다는 거예요. 그게 절차에 따라 진행 중이라는 뜻이거나 이 조처가 시작조차 안 됐다는, 그러니깐 바르나바스를 여전히 시험해보겠다는 뜻일 수도 있어요. 또 끝으로 그 조처가 이미 끝났다는, 무슨 이유에선지 약속을 취소해 바르나바스가 결코 옷을 받지 못함을 뜻할 수도 있어요. 더 자세한 건 알 수 없거나 아니면 한참 뒤에나 알게 된”(p203)다. “어쨌든 임의적인 종결 조처가 전격적으로 나오는 일이 있(p85)지만, 뒤늦게 그 결정들에 대해 알게 되어 그 동안에도 벌써 결정된 일을 놓고 여전히 열심히 토의한다”(p86)

성이나 성에서 업무를 담당하는 관리에게 마을 주민이 반항하는 것은 자신과 가족에게 큰 피해를 가져온다. 아말리아가 비서의 편지를 찢은 사건은 아말리아 가족의 삶을 파괴하였다. 주위의 마을 주민들은 “심부름꾼이 왔다가, 손에 가득 종잇조각을 들고 헤른호프로 되돌아갔다는 것”(p242)밖에 알지 못하였지만 “우리가 무엇이든 그리고 가진 게 무엇이든 모두 똑같은 멸시를 받았”(p246)다. “아주 친한 친구들이 가장 서둘러 떠나”고(p236), “우리와의 관계가 얼른 완전하게 끊어지게 되면 만족했으며 이때 손해가 있어도 개의치 않았”(p236)다. “누군들 어쩔 수가 없었어요. 이 모든 게 성의 영향을 받은”(p239) 것이다. 아말리아의 아버지는 용서를 구하기 위해 성에 갔으나 성의 관리는 “그러나 아버지에게 뭘 용서해주어야 되는가? 라는 대답이었어요. … 혹 관에서 내린 명령이 무엇인지 말할 수 있는가? 이에 아버지는 말문이 막혔어요. 또는 어느 기관이 개입했는가? 그에 대해 아버지는 아는 게 없었어요. 그럼 이렇게 아무것도 모르고 아무 일도 일어나지 않았다면 대체 바라는 게 뭐지? 뭘 용서하란 말이야? … 용서를 받으려면 먼저 죄가 확실해야 되는데 관에선 그걸 인정해주질”(p248)않았다. “이곳 관청에선 필요 없는 얘기들은 피하기 위해 비록 편의상 뇌물을 받긴 하지만”(p249) 뭘 얻어내진 못하였다.

카프카『성』의 관리의 모습은 소설에서만 가능하여 오늘날의 관료의 모습과 다르지만 일부 모습은 현실에서도 나타난다. 2차 대전시기의 독일의 나치나 일본의 군국주의 관료 행정이 대표적인 형태로 개인과 국가가 충돌할 경우 ‘관’의 명령이 최우선으로 고려되었고, 관료는 주민의 복지향상 보다는 주민에게 군림하여 명령을 내리는 사람이었다. 이들은 국민을 하나의 수단으로 인식하여 국가에 도움이 되지 않거나 저항하는 시민을 탄압하였다. 하지만 오늘날의 관료는 합리적 · 법적 권위를 바탕으로 만들어진 국가에 봉사하므로 히틀러 통치의 나치와 다르지만, 우리나라의 경우 급속한 산업화를 거치면서 ‘관’을 주도로 한 성장제일주의 전통에서 완전히 벗어나지 못하였다고 할 수 있다. 한국 관료제의 병리는 한국의 행정문화와 관료제의 병리의 상호 작용의 결과이다. 권위주의적 행정문화는 과잉동조와 형식주의의 병리를 더욱 심화시킨다. 가족주의적 행정 문화는 관료제 안에서 귀속주의에 의한 1차 집단을 형성시키며 또 다른 의미의 할거주의로 나아가게 만든다. 또 연고주의적 행정문로 인해 관료가 법규범을 차별적으로 집행하는 경우가 빈번히 발생하였다. 외관과 체면을 중시하는 문화 때문에 관료제의 형식주의, 서면주의는 더욱 고질화 된다. 정부가 바뀌면서 정부 관료제의 개혁이 강하게 추진될 때에는 형식적으로만 이에 추종하며 실질적으로 무사안일한 ‘복지부동’의 모습도 이 때문에 더욱 심화된다. 한국의 관료 부패와 부조리는 연고주의적 행정문화에도 크게 편승하고 있다.

하지만 한국의 행정문화가 부정적 측면만 있는 것이 아니라 관료제의 병리를 완화하는 측면도 있다. 권위주의적 행정문화는 하위 부서들 간의 극심한 할거주의를 저지한다. 따라서 한국의 정부 관료제에서는 미국과 영국에서 보다는 할거주의의 병리가 상대적으로 쉽게 해소될 수 있다. 부처 간의 갈등에 대한 대통령의 조정, 국 · 과의 갈등에 대한 장관의 조정이 비교적 쉽게 이루어지게 만든다. 또 가족주의적 행정문화는 카프카의『성』에서 나타나는 인간 소외에 대한 나름대로의 처방이 될 수 있다. 집단주의적 행정문화는 관료개인의 창의적 활동을 저해하기도 하지만 동시에 특정인에 부패 및 부조리를 어렵게 만드는 국면도 있다.

오늘날 한국의 정부관료제는 작은정부론을 통해 시장으로부터 도전을 받고 있으며, 내부적으로는 신공공관리론을 통해 여러 쇄신적 관리기법을 원용하고 있다. 따라서 이제 정부관료제는 행정의 독점적 공급자가 아니며 관료제의 병리 현상을 스스로 수정해야할 시점에 와 있다. 보다 효율적이고, 높은 대응성을 지니고, 높은 성과를 얻는 관료제로 쇄신되기 위해서는 행정 관료, 행정관료의 구조, 행정관료제의 환경적 측면에서 보다 많은 노력이 필요할 것이다.