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대학 구조개혁에 관한 연구

연구보고서 2023-01

고영선 저

한국개발연구원 2023.02.28.

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책소개

우리나라에서는 특히 국립대학에서 ‘학내 민주주의’의 기치 아래 총장 직선제 및 선거과정에서 교수뿐 아니라 직원과 학생의 참여가 확대되면서 많은 갈등이 나타나고 있다. 기존 문헌과 해외사례를 참고할 때 이것은 그리 바람직한 현상이라 할 수 없다. 또한 국립대학의 경우에는 연성예산제약(soft budget constraint)이 작용하면서 구조조정을 더욱 지연시키는 것으로 추측된다. 국립대학에서는 공무원 신분인 교직원의 평생고용이 보장되고, 정부가 인건비 등의 운영경비를 국고에서 고정적으로 지원하며, 등록금 의존도가 낮기 때문에 대학 내 어느 누구도 효율화를 꾀할 유인이 부족하다. 정부의 고등교육재정 지원은 재학생 1인당으로 계산했을 때 국공립대학(2,000만원)이 사립대학(510만원)의 4배에 달한다. 항목별로는 인건비 등 경상운영비에서 113배의 차이가 있고 학자금에서도 사립대학 못지않은 금액을 국립대학에 지원하고 있다. 이러한 내부적·외부적 지배구조의 문제로 인해 구조조정이 지연되고 있는 것으로 보인다. 대학 구조개혁이 지연되는 또 다른 중요한 원인은 학생들에게 있는 것으로 보인다. 대학교육 수요자인 학생들이 대학을 평가하여 선택하는 과정에서 성과가 낮은 대학도 계속 선택함에 따라 이들이 존속하게 되는 것이다. 학생들에게 “입학 당시 현재의 대학 및 학과를 선택한 가장 큰 이유는 무엇이었는가?”를 물었을 때, “성적에 맞춰 선택했다”는 응답이 32.0%로 가장 큰 비중을 차지했다. 한편 “대학 및 학과를 선택할 때 ‘대학알리미’를 활용하였는가?”를 물었을 때 “이를 알지 못했다” 또는 “알았지만 활용하지 않았다”는 응답이 86.3%에 달했는데, 이는 학생들이 체계적인 정보 없이 대학을 선택하는 경향이 강함을 시사한다. 학생들은 특히 취업률에 대해 올바른 정보 없이 학과를 선택하는 것으로 보인다. 설문조사에서 “재학 중인 대학 및 학과의 취업률을 알고 있는가?”를 물었을 때 60% 가량은 “알고 있다”고 응답했다. 그러나 이들이 알고 있다고 한 취업률을 실제의 취업률과 비교해보면 상당한 차이가 있음을 발견하게 된다. 예를 들어, 인지하고 있는 취업률이 80% 이상이라고 응답했을 때 실제 취업률이 80% 미만일 가능성은 90.6%에 달한다. 또한 실제 취업률이 50% 미만일 때 인지된 취업률이 50% 이상일 가능성은 84.5%에 달한다. 인지된 취업률과 실제 취업률 간의 관계를 살펴본 회귀분석 결과에 의하면, 실제 취업률이 10%포인트 하락할 때 실제 취업률이 인지된 취업률보다 낮을 가능성은 16%포인트 상승한다. 비수도권 국립대학과 같이 취업률이 낮은 대학에서는 학생들이 취업률을 과대 인식할 가능성이 높다는 것이다. 또한 학과별 입학경쟁률에 대해 회귀분석을 실시해 보아도 학생들의 선택에는 상당한 관성(persistence)이 존재함을 확인할 수 있다. 결국 많은 학생들이 취업률에 대한 정보도 없이 막연한 기대를 갖고 성적에 맞춰 진학한다는 결론에 도달하게 된다. 이러한 분석결과를 바탕으로 향후 대학 구조개혁의 방향을 논의하면 다음과 같다. 첫째, 국립대학 구조조정이 필요하다. 특히 비수도권 국립대학은 취업성과가 제일 저조한 반면 학과 수는 많고 재학생 수도 많다. 이들은 공공부문의 특성상 학생들의 선택을 받지 못하더라도 존속할 가능성이 크기 때문에 정부가 의도적으로 입학정원을 조정해야 한다. 이 과정에서 발생하는 교직원 실직에 대한 대책을 마련하는 한편, 폐교된 대학의 토지 및 시설이 국고에 환원될 때 그 처분에 있어 교육부가 우선권을 갖도록 하는 등의 특례를 마련할 필요도 있다. 보다 근본적으로는 국립대학의 존재이유에 대한 질문도 던질 필요가 있다. 저소득층 학생들을 도와주기 위한 것인지, 시장수요가 적은 학문 분야를 육성하고자 함인지, 교육보다는 연구를 진흥하고자 함인지에 대해 논의하고, 현재의 국립대학이 이런 목표를 달성하고 있는지, 이런 목표를 달성하는 데 꼭 국립대학이라는 형태가 필요한 것인지 검토해야 할 것이다. 이러한 검토를 바탕으로 국립대학의 등록금을 점차 인상하고 경상비 지원도 점차 줄여나가는 대신, 그 재원을 장학금과 연구비 등 모든 대학의 학생들과 교수들에 혜택을 주는 항목으로 이전하는 방법을 검토해야 한다. 이를 통해 연성예산제약을 해체하지 않으면 국립대학의 문제를 해결하기는 어려워 보인다. 둘째, 수도권 입학정원에 대한 규제를 제거할 필요가 있다. 수도권 규제는 수도권 대학에 대해 ‘지대(economic rent)’를 선사하면서 비수도권 대학에 대해 ‘포획된 시장(captive market)’을 제공한다. 이는 대학들이 교육서비스 품질 개선을 위해 노력할 유인을 약화시킨다. 또 수요변화에 따라 수도권과 비수도권 간에 입학정원이 재배분되는 것을 가로막는다. 따라서 수도권 입학정원 규제의 제거는 교육서비스의 품질 제고에 기여하고 학생들의 선택권을 넓히는 결과를 낳을 것이다. 이에 대한 반대논리로는 수도권의 혼잡비용 발생, 수도권과 비수도권 간의 소득격차 심화 및 형평성의 악화, 비수도권 거주자들의 상대적 박탈감 증가 등을 거론할 수 있다. 그러나 자세히 살펴보면 어느 것도 현재와 같은 수도권 규제의 논거로 합당하다고 판단되지 않는다. 혼잡비용은 공공재 공급의 확대로 대응할 수 있으며, 현재의 수도권 규제는 오히려 비수도권의 청년들에게 가장 불리한 결과를 낳고 있고, 상대적 박탈감은 수도권 규제가 아니라 성과가 높은 일부 비수도권 대학에 대한 집중적 지원으로 해결해야 하기 때문이다. 셋째, 지금처럼 교육부가 학생들을 대신해 개별 대학을 평가하고 정원조정을 요구하는 방식에서 벗어나, 학생들이 스스로 평가하고 선택하도록 함으로써 경쟁력 없는 대학은 스스로 문을 닫을 수밖에 없는 상황을 만들어가야 한다. 이를 위해서는 학생들의 선택을 돕도록 정보제공을 대폭 확대해야 한다. 취업률은 1년 후뿐 아니라 최대한 많은 기간에 대해 계산하여 제공하며, 취업률뿐 아니라 연봉 등 취업의 질에 관한 정보도 제공해야 한다. 또 대학 간, 학과 간 비교하기 쉬운 형태로 제공하는 것이 중요하다. 예컨대 학과 취업률의 전국 대비 순위 등을 제시해야 한다. 이와 더불어 등록금 규제를 철폐하여 대학이 등록금을 인상하도록 허용한다면, 수요자 선택에 의한 대학 간 차별화가 더 촉진될 것으로 보인다. 학생 선호가 높은 대학은 수입이 늘어나 교원 확보 및 시설 확충에 더 많이 투자할 수 있을 것이기 때문이다. 또 재정지원 방식도 입학생 수에 비례하여 지원하는 방식을 택한다면 차별화 효과가 더 커질 수 있다. 이처럼 학생이 주도하는 구조개혁은 기존 방식에 비해 정치적 고려의 영향을 덜 받고, 대학의 자율과 창의를 높이며, 수요에 따라 인력공급이 결정될 수 있도록 할 것이다. 정부는 향후 이해관계자들을 설득하여 이러한 방향으로 대학 구조개혁의 방향을 설정할 필요가 있다.

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