저자는 <협력>을 첫째, <여당?정부> 내의 상하 관계 사이, 둘째 <여당?정부>와 <야당> 사이, 셋째 <한 국가>와 <다른 국가들> 사이의 누르고 눌리는 관계가 아닌 서로의 개체를 유지한 채 돕는 관계로 파악한다. 위의 세 가지 관계는 통치를 구성하는 세 가지 기본적인 관계이다. <통치>는 관리나 정치보다 높은 형태의 행정 행위를 말한다. 제품을 생산하는 것이 관리라면, 여론을 의식하는 것이 정치이며, 자유나 평등과 같은 비물질적 대상을 행정의 대상으로 삼는 단계가 통치이다. <협력하지 않는 통치>의 대표적인 예였던 통일 신라 시대에, 원효는 시대를 거슬러 협력형 통치의 사상을 폈다. 그리고 원효 사후 1300년 만에, 함석헌과 김구는 역시 시대를 거슬러 협력형 통치라는 대안을 내놓는다. 즉, 협력형 통치란 민주화 시대의 당연한 요구일 뿐 아니라 한국사 미완의 과제의 실현이기도 한 것이다.

제1부 통치의 여명. 통치의 여명이란 관료 조직이나 민회 국가에 이르지 못한 시기를 말한다. 그 시기가 낳은 전형이 플라톤이며, 이에 대응하는 우리의 사상가는 원효이다. 그는 통치자의 덕치, 피치자의 존중, 개인의 수양을 강조했다. 원효를 통해 저자는 플라톤, 노자, 그리고 붓다의 ??수타니파타??를 살펴본다. 노자는 <피치자를 높이긴 하였으되 체제에 편입해 생각하는 조직 이론이 결핍되어 있다>. 불경은 통치자와 피치자의 구분을 무화시켰으나 이 <사람들>로 통치 조직을 만드는 데는 미흡하였다.

제2부 관료 조직. 이 시대에 대응하는 우리의 사상가는 율곡이다. ??논어??와 ??맹자??에 나타나는 중국의 관료 조직 사상을 살펴본 저자는 로마법과 봉건 제도, 막스 베버의 사상을 살펴봄으로써 관료제에 대한 이론적 정리를 시도한다. 저자는 <나라의 관료주의적 조직을 개혁하여 관료 조직화하는 것을 이미 행정의 기준으로 언급>한 바 있었다.

제3부 민회. 민회의 문화는 곧 민주화를 뜻한다. 이 시대에 대응하는 것은 함석헌이다. 로크는 기복이 없는 민주주의를 실현한 영국과 미국 민주주의의 이론가이다. 루소는 그 뒤 불안한 민주화의 전개를 보여 온 유럽의 이론가이다. 유럽이 제국주의, 공산주의로 나아갔을 때 새로운 민주화 패러다임을 제시한 것은 간디와 폴란드의 <솔리데리티> 운동이었다. 함석헌에게는 이들 운동과 이론에서 받아들인 것이 풍부하게 들어 있다. 그리고 함석헌이 본래 기독교에서 출발한 만큼, 여기서 ??성서??는 중요하고 상세하게 다뤄진다. 예수 이전인 구약과 그 이후인 ??신약??에 나타난 민회의 내용을 고찰하는 부분은 고전에 대한 저자의 가장 개성적인 해석을 엿볼 수 있는 부분이다.

제4부 세계 정부. 이것은 미래에 속한다. 이 시기에 대응하는 한국의 사상가는 놀랍게도 김구이다. 저자는 김구가 과거에서 살았지만 그가 생각한 시제는 미래였다는 점을 설명한다. 저자의 해석 속에서 김구는 비타협적 민족주의자에서 세계 정부의 사상가로 새롭게 모습을 드러낸다. 세계 정부의 가능성, 세계 정부에서 구성원 하나하나의 연대의 가능성을 짚어 본 저자는 칸트의 영구 평화론을 논한다. 가장 중요한 것은 한국의 상황과 칸트의 상황의 차이이다. <이 차이가 한국이 영원한 평화를 만드는 고리가 되는가 아니면 실패하고 마는가를 결정하기 때문이다.> 그 차이는 우리의 성공의 근거여야 한다. 칸트가 제시한 테제 9개를 검토한 저자는 칸트의 패러다임을 최초로 실현한 국가인 스위스와 미국의 모습을 살펴본다. 최종장에서 떠오르는 것은 제주도이다. <제주도만이라도 제대로 된 국제 도시가 되는 길>은 <이 나라가 주권 재민의 길을 실천할 수 있는 세 가지 가능성 중 하나이다>. 한반도 평화와 민주주의의 확립을 위한 사유는 제주도에서 만나고, 저자는 <허생전>에 대한 독해를 통해 이를 논증해 보인다.