발간사


어떻게 하면,
국민들이 바라는 그런 나라를 만들 수 있을까?

어떻게 하면,
전 세계가 부러워하는 그런 국가를 만들 수 있을까?

어떻게 하면,
그런 모범적인 국가를 만들 수 있을까?


서울대학교 행정대학원 국가리더십센터는 우리나라가 ‘모범국가’로 발전하고 성숙하는 데 기여하기 위해서 2013년 3월 설립되었다. 어떤 조직, 어떤 사회, 어떤 국가의 흥망과 성쇠는 지도자에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 한 나라가 모범국가로 발전하는 과정의 핵심도 국가의 지도자이다. 국가지도자의 비전과 역량에 따라 모범국가로 나아가기도 하고, 형편없는 국가로 머물러 있거나 또는 추락하기도 한다. 그들이 무엇을 시대적 과제로 인지하고 국가의 비전으로 설정하며, 이것을 달성하는 과정에서 어떻게 국민의 지지를 확보하면서 동시에 여러 가지 어려움과 저항을 극복하는지에 따라 모범국가로 나아갈 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그것도 한 세대가 아니라 세대를 이어가면서 국가지도자들이 각 시대의 국가적 과제를 어떻게 설정하고 이를 추진하는지가 중요하다. 다음, 그리고 그 다음 세대를 책임지는 국가의 지도자들이 계속해서 보다 나은 국가에 대한 비전을 설계하고 이를 잘 성취할 수 있는 지혜를 가진다면, 우리나라는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 발전할 수 있을 것이다.

국가리더십센터는 바로 그러한 지혜의 원천이 역사에 있다고 보고, 정부수립 이후 정부정책의 역사적 변동을 연구하게 되었다. 정부의 정책은 각 시대별 국정의 비전 및 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 투영되어 있기 때문이다. 정치, 경제, 사회적 제약조건 속에서 무엇이 각 시대별 국가의 목표로 설정 및 변동되어 왔는지 그리고 이것을 달성하기 위한 전략과 수단은 각각 무엇이었는지를 잘 학습하여 이를 미래의 지도자들에게 전수하고자 한다. 그래서 지금부터 70년 뒤에는 우리가 광복 70년 동안 산업화, 민주화, 선진화 등의 단계를 거치면서 이룩해왔던 것보다 더 많은 발전을 이룩하고 그리고 그로부터 다시 70년 뒤에는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 우뚝 서는 데 기여하고자 한다.
이러한 정책변동 연구 사업의 하나로 문화정책을 연구하게 되었다. 그 이유는 첫째, 국민 한 사람 한 사람의 삶의 질을 결정하는 것이 문화이기 때문이다. 한 개인이 신앙과 사상, 학문과 예술을 믿고 즐기며 표현하는 모든 활동이 다 문화이기 때문이다. 둘째, 문화는 국가와 사회공동체를 소통시키기도 통합시키기도 하는 것이기 때문이다. 글과 말, 문자, 상징 등을 신문이나 방송 또는 인터넷 매체를 통하여 전달함으로써 사람과 사람이 소통하고 이웃과 이웃이 연결되며, 한글과 애국가 그리고 스포츠를 통해서 하나의 나라임을 깨닫게 되기 때문이다. 셋째, 나라의 격이 있다면 그것은 바로 문화에 의해서 결정되기 때문이다. 문화가 없이 국민의 자긍심이 생길 수 없고, 문화국가가 아니면서 세계가 부러워하는 모범국가가 될 수 없기 때문이다.

본서는, 이러한 문화정책의 역사적 변화를 백서와 같은 형태로 자세하게 기술하는 것을 피하고자 하였다. 오히려 거대한 시대적 변화에 따라 국정목표가 어떻게 바뀌는지 그리고 변화된 목표를 달성하기 위하여 어떤 정책수단을 선택하는지, 그 변화의 역동적 과정에서 국가지도자에게 필요한 지혜를 구하고자 하였다.

이를 위한 시대 구분은 정책에 따라서 크게 네 시기로 나누었다. 즉 광복 후 국가를 형성하여 가는 시기(1945~1961), 경제성장을 위하여 산업화에 매진하던 시기(1961~1987), 국민의 요구가 분출되는 민주화 시기(1987~1997), 그리고 국제적 표준과 개인적 가치를 고려해야 하는 개방화·정보화 시기(1998~)가 그것이다. 이러한 시대 구분은 정책결정 거버넌스, 즉 결정자의 범위에 따른 것이다. 정책에 따라서는 사회경제적 요인이나 사건 사고 등이 정책결정에 더 큰 영향을 미치는 경우도 없지 않으나 본서에서는 정책결정 거버넌스를 중심으로 네 시기로 나누고자 하였다. 광복 후부터 산업화 시기 동안에는 대통령과 행정공무원들이 문화정책을 주도하였다. 그런데 이 시기는 그 기간의 길이가 길기 때문에 박정희 대통령 집권 전과 후로 나누어, 전자를 국가형성기 그리고 후자를 산업화 시기로 세분하였다. 민주화 시기에는 정책결정 거버넌스에 이들 외에 시민들이 참여하는 시기이다. 개방화 시기는 다시 이들에 더하여 추가적으로 국제기구와 국제자본 등이 영향을 미치는 시기이다. 이처럼 결정자의 참여 범위가 확대되면서 추구해야할 가치가 다양해졌고 목표를 달성하는 데 사용하는 수단과 그 조합도 변하여 왔다. 그리고 그렇게 결정된 제도는 다시 참여자의 행태에 영향을 미치고 이것이 다시 결정과정에 영향을 미치는 등 정책결정 과정은 점점 더 복잡해졌다.

광복 후 정부의 가장 중요한 관심사는 국가형성이었다. 문화예술에 대한 관심은 낮았지만 국가정체성 확립을 위해서 조상이 물려준 문화유산을 우선적으로 보존?관리하는 문화재 중심의 문화정책이 추진되었다. 정부수립이 국제적으로 인증받기도 전에 대한올림픽위원회를 구성하여 1948년 런던올림픽에 출전하기도 하였다. 산업화 시기에는 국민국가의정체성 제고를 위한 정책적 노력을 지속하면서 동시에 건강한 노동력 확보를 위한 수단, 가령 체력장 등이 실시되었다. 정권의 체지유지를 위한 문화 행위가 조장되고 이를 비판하는 미디어는 통제되었다. 정치적 민주화로 문화예술에 대한 각종 검열제도가 심의 또는 자율규제 형태로 전환되었고, 이에 따라 문화예술가들이 자유롭게 창작활동을 하게 되면서 문화산업이 꽃을 피우는 토양이 마련되었다. 개방화 시기에는 다른 나라의 문화가 유입되는 길이 열렸지만 동시에 문화산업의 경쟁력이 강화되어 K-pop, K-culture로 세계인의 관심을 끌게 되었다. 이러한 민주화, 개방화로 문화산업 시장이 독과점화되어 이로 인한 공정경쟁 문제가 부각되는 한편 언론 권력의 힘이 과도하게 커지면서 사이비언론, 공정보도, 권언유착 등의 문제가 과제로 등장하였다. 따라서 한편으로 자율과 개방을 확대 강화하면서 또 다른 한편으로는 이것이 개인의 삶의 질, 공동체의 소통과 통합 그리고 국가의 격을 저하시키지 않는 방향으로 추진되는 정책적인 묘수가 필요하다.
바로 그러한 묘수는 역사에서 배울 수 있기 때문에 본서를 출간하는 것이다. 본서의 집필진은 문화정책을 현장에서 직접 경험한 고위공무원과 이를 가까이에서 장기간 관찰한 학자들로 구성되었다. 이들이 자신의 경험과 관찰을 나누려고 하지 않았다면 이 책은 세상에 나오지 못하였을 것이다. 자신의 소중한 경험과 관찰을 책으로 출간해주신 집필자 여러분들께 깊은 감사를 표하는 바이다. 그리고 본서 출간을 위해서 수차례의 세미나와 원고 독려 및 검증 작업 등을 주관하여 주신 박광무 전 한국문화관광연구원장님께 특별한 감사의 말씀을 드리는 바이다.

서울대학교 행정대학원 국가리더십연구센터
소장 김 병 섭


머리말


문화정책의 변동에서 대한민국발전의
새로운 비전을 모색하다

문화정책이 일찍이 지금처럼 주목을 받던 때도 없었다. 그와 같이 단정하는 것은 지금 정부의 국정지표에 ‘문화융성’이 존재하기 때문이다. 현실적으로는 오늘날 모든 정책이 문화를 통하여 그 가치가 증가하고 상품의 유통이 활성화되며 경제적 이익이 높아지기 때문이다. 나아가 새로운 일자리가 만들어지고 국민 자존감이 크게 향상되고 있기 때문이다. 한류를 통하여 와지는 자신감은 이제 국가 경쟁력이 될 뿐 아니라 국민 개개인의 삶에도 깊은 영향을 주고 있다. 나아가 모든 대륙에 이르기까지 지구인들의 삶에도 행복감을 넘치게 하며 한국을 사랑하는 마음을 일구고 한국제품을 선호하게 만들고 있다. 가히 문화의 힘이다.
사무엘 헌팅턴은 이를 문화력이라고 갈파하고 있다. 문화적 전통과 저력이 작동하는 경우에 그 나라는 흥왕하고, 오랜 시간이 지났을 때 그러하지 못한 나라와 엄청난 격차를 만들어낸다는 점을 지적하고 있다. 한국의 문화적 기반과 전통과 지속적인 발전이 오늘날 이를 입증하고 있다. 우리나라가 문화적인 빈곤국가가 결코 아님을 우리 스스로 재발견하여나가고 있기도 하다.
이번 문화정책 변동의 역사를 정책 분야별로 정리하고 분석하며 미래에 대한 통찰로까지 이어지도록 집필에 함께 하여주신 전문 집필진의 오랜 노력이 마침내 결실을 맺게 되었다. 이와 같이 될 수 있었던 것은 서울대학교 행정대학원의 김병섭 교수님의 높은 인품과 종합 지휘하는 리더십에 힘입은 바 크다. 깊이 감사드린다.
이번 작업은 총론에서 문화정책의 전반을 거시적으로 조망하였으며 대한민국의 산업화, 민주화, 그리고 정보화와 세계화라는 시대적인 변천을 따라 문화정책은 과연 어떻게 변모 발전하여왔는지를 각 분야별로 오랜 경륜과 풍부한 전문식견을 바탕으로 집필진들이 각각 역할을 맡아서 원고를 써나갔다. 그 과정에서 네 차례의 세미나와 두 차례의 종합검토회의를 거쳤으며 그 과정에서 또 다른 각 분야 전문가 분들의 정밀한 코멘트를 통하여 내용을 객관화하고 다듬는 노력을 기울였다.
총론에서는 문화의 위상과 문화정책, 문명의 발상과 문화형성, 현대국가와 문화정책, 분석의 틀, 집필의 범위, 시대별 문화정책변동개관, 그리고 향후의 전망과 과제를 차례로 기술하였다. 이번 집필의 범위는 분야별로는 문화예술, 문화산업, 미디어, 관광, 체육, 종교, 문화재 등 7개 분야로 나누었고 시대로는 대한민국 정부수립에서부터 이명박 정부까지로 한정하였다. 왜냐하면 박근혜 정부는 아직 진행 중이며 또 역사적인 평가는 당대에 하는 것은 적절치 않다는 판단에서이다. 다만 미래전망과 과제에서 일부 현 정부의 정책비전이나 내용이 소개되거나 이를 감안한 전망과 과제 정리가 될 수는 있었음을 밝혀둔다. 전체적으로는 박근혜 정부의 정책을 구체적으로 언급하지 않더라도 이번 집필 작업의 큰 방향과 내용 정리에 차질은 없다는 점에 필자들이 공감하였다.
문화예술정책의 오양열 박사, 문화산업분야의 정상철 교수, 미디어 분야의 오형일 박사와 윤석민 교수, 체육정책분야의 이용식 교수, 관광정책분야의 장병권 교수, 종무행정분야의 심장섭 실장, 문화재정책분야의 김창규 교수의 헌신적인 수고가 없었다면 이 모든 작업은 불가능했을 것이다. 이 분들은 지난해 연말부터 10개월 가까이 자료수집과 정리와 집필과 내용검토와 토론 및 다듬기 작업을 통하여 여기까지 이르렀다. 필진들의 노고에 경의를 표하며 그럼에도 불구하고 부족한 부분이 있다면 이는 독자제위의 아낌 없는 질책으로 수용하겠다는 말씀을 드린다.
이번 작업의 종합실무를 맡아서 수고하여준 서울대학교 행정대학원의 최동훈 박사에 감사한다. 그리고 두 차례의 종합검토회의시 참여하여 각 분야별로 고견을 피력해 주시고 집필내용의 객관화에 큰 도움을 주신 정기영 위원, 오용수 원장, 박형준 교수, 한승준 교수, 권순용 교수, 정정숙?양건열?박영정?정헌일 박사와 홍종윤 선임연구원을 비롯한 각 분야 전문가분들에게 깊이 감사드린다. 또 세미나 준비를 위하여 바쁜 와중에도 협력하고 실무를 도와준 한국문화관광연구원의 김윤영 박사와 박종웅 연구원에게도 감사한다.
출판의 여건이 날로 어려워지며 또한 학술출판의 경우는 더욱 그러함에도 불구하고 이번 출판을 가능하도록 협조하여주신 문우사의 사장님과 편집부 여러분에게도 감사한다. 대한민국의 정책변동사에서 문화정책의 변동이 사상 최초로 종합 정리되어 학문적으로나 정책적으로 관심 있는 모든 분들에게 펼쳐 보일 수 있게 됨에 대하여 어쩌면 이것이 새로운 출발점이 될 수도 있다고 생각한다. 왜냐하면 한국의 정책의 역사와 변동의 중점을 시대흐름과 정책의 흐름을 비교분석하면서 그 행간의 의미를 찾고자 노력하고 또 이를 통하여 새로운 정책의 비전과 과제도 발굴하고자 천착하는 노력이 우리의 집필작업 내내 작지만 부단히 고려하는 과정을 거쳤다고 생각하기 때문이다. 앞으로 후속 연구와 집필도 이어지길 기대하여본다. 학문과 정책이 공존하면서 상호 비교검토와 정책 대안의 모색, 그리고 모델 형성과 이론의 발전에도 교호적으로 작용할 수 있는 계기가 되리라 믿기 때문이다. 이러한 노력이 지속적으로 기울여질 때 정책과 학문의 융합적인 발전과 보다 현실 적합한 이론과 정책의 탄생도 더욱 활발해질 것으로 기대하여본다. 또 이와 같은 한국의 문화정책 변동의 역사와 사례가 다른 관심 있는 국가의 정책연구에도 기여하는 계기가 될 것으로 기대한다.


저자를 대표하여 東泉 박 광 무