어떤 사회의 건강함을 진단하는 척도는 공직자들의 청렴 정도, 교육의 질, 정치의 공정함, 부의 균등한 분배 등 여러 가지가 있다. 나는 여기에 법의 성숙도를 추가하고 싶다. 왜냐하면 어떤 법이 만들어지고 있는가를 통해서도 그 사회의 건강함을 판단할 수 있기 때문이다. 이 법의 성숙도라는 척도로 우리 사회의 건강함을 진단하면 과연 100점 만점에 몇 점의 점수를 받을 수 있을까? 감히 말하건대, 그리 좋은 점수는 받지 못할 것이다. 그만큼 우리나라에는 잘못된 법이 많다. 이것은 근본적으로 법의 체계가 잘못된 것에서도 기인하지만, 더 큰 원인은 법을 만드는 사람들이 때때로 법의 원칙과 상식을 파괴하고 있기 때문이다. 이렇게 법의 원칙과 상식을 파괴함으로써 그들은 도대체 무엇을 기대하는 걸까? ---「책을 시작하며」 중에서

한 가지 안타까운 것은 이 책에 쓴 내용들이 내가 보고 듣고 체험한 것들의 1%에 불과하다는 사실이다. 책에 담지 못하고 이야기하지 못한 99%의 이야기가 아직도 내 가슴을 누르고 있기에 나는 시원함보다는 답답한 마음이 더욱 크다. 하지만 내가 시작했으니, 누군가가 바통을 이어 받아 더욱 힘차게 달려줄 것이라 믿는다. ---「책을 마치며」 중에서

“외국서 공부했다고 외국 것 뒤지는 모양인데, 그냥 대충 하면 되지……. 이게 뭐 논문
인가? 그냥 대충 끼적여서 만들어주면 돼요, 어차피 통과도 안 될 것. 우린 그냥 의원실 입맛에 맞게 만들면 되는 거예요.”
법을 사랑하고 법에 대한 긍지가 높았던 나로서는 귀를 의심하지 않을 수 없었다. 법안이 지니고 있을지도 모를 문제점을 사전에 분석하기 위해 외국의 사례를 검색한 것이 그렇게 눈 밖에 나는 행동이었을까? 아니면 의원실에서 법적 상식에 어긋나는 법률안을 의뢰했을 때는 법제실에서도 그에 상응하게 대응하는 것일까? 하지만 이후로 2년 동안 근무하면서 내가 목격하고 경험한 바로는 두 번째 이유는 절대 아니었다. ‘대충대충’, ‘의원실 입맛에 맞게’, ‘기한은 칼같이 엄수’, 이 3가지가 법제실의 룰이었다. ---「국회 법제실을 아십니까?」 중에서

국회 내에서도 법제실은 ‘쉬어가는 자리’라는 인식이 강하다. 입법고시 출신이나 변호사 특별채용을 통해 들어온 법 전문가들도 있지만, 9급이나 8급 공무원에서 시작해서 다른 부서에서 일하다가 5급 정도가 되면 순환보직에 따라 법제실에 들어오는 경우가 대부분이다. 그렇게 들어오면 기본 3년을 법제실에서 보낸다. 이들에게 전문성을 요구하기란 거의 불가능한 일이다. ---「국회 법제실을 아십니까?」 중에서

국회의원들 대부분이 새로운 국회가 개원하면 이전에 자신이 발의했다가 임기 만료로 자동 폐기된 법안들을 재빠르게 다시 발의한다. 조금만 행동이 굼떴다가는 다른 의원에게 자신의 법안을 빼앗길 수 있기 때문이다. 이것을 국회에서는 ‘법안 새치기’라고 표현하는데, 엄밀히 말해서 ‘새치기’가 아니라 ‘훔치기’다. ---「대한민국 입법이 흔들리고 있다」 중에서

우리나라 법률은 수많은 특별법과 특례 조항을 두어서 예외를 허용하는 경우가 많기 때문에 어떤 법을 적용하느냐에 따라 형량에서 엄청난 차이가 나는 것은 물론이고, 극단적일 때는 동일한 범죄행위에 대하여 어떤 사람에게는 유죄를 선고하고 어떤 사람에게는 무죄를 선고하기도 한다. 이렇게 법률이 혼란스러워서야 어떻게 국민이 법을 신뢰할 수 있을까? 결국에는 법을 집행하고 해석하고 판결하는 소수에게 모든 권력이 집중되지 않을까? ---「법이 우리 모두를 ‘특별’하게 만들어줄 것이다」 중에서

민주주의는 권력이 한 곳에 집중되는 것을 방지하기 위해 삼권분립이라는 대원칙을 세웠다. 하지만 오늘날 대한민국에서는 입법과 정책 수립을 사업으로 만들어버린 로펌들을 중심으로 입법과 사법, 행정이 결속하는 양상을 보이고 있다. 삼권분립이라는 대원칙이 뿌리부터 흔들리고 있는 것이다. ---「법에서 금을 캐는 사람들」 중에서

힘 있는 사람들 사이에서 법이 거래되고 있다. 그들은 엉터리로 만든 법을 유통시키고는 ‘법대로 하라’고 국민들을 옥죈다. 그리고 악법 피라미드의 꼭대기에 올라 앉아 고스란히 이익을 챙긴다. 이 부조리한 사회구조에서 ‘국가’는 도대체 무엇을 하고 있을까?

<b>30년 경력의 법학교수와<br/>대법원 재판연구관, 국회 법제관을 지낸 법학자가<br/>대한민국 법의 진실을 파헤치다!<br/><br/>1. 입법 선진화를 위해 반드시 짚고 넘어가야 할 집단, 국회</b><br/>“대한민국 법의 현실을 고발하고<br/>국회의 입법 시스템을 해부하는 문제작 출간”<br/><br/>이 책의 공동저자 중 한 사람인 법학박사 류여해는 독일 유학을 마치고 돌아온 2007년부터 대법원 재판연구관으로 일하며 대법관들의 판결을 도왔다. 재판연구관으로 일하면서 우리나라 법률체계에 문제점이 많다는 사실을 목격한 그는 1년 8개월 뒤, 법을 제대로 만들고 싶다는 사명감을 갖고 국회사무처 법제실로 자리를 옮겼다. 원대한 꿈을 안고 입법 업무를 시작했지만, 현실은 그가 생각했던 것과는 완전히 딴판이었다. 국회의원들은 국민의 일상에 직접적인 영향을 미치는 법을 만들면서도 진지한 고민을 전혀 하지 않았다. 국회의원들을 도와서 입법에 관한 실무를 담당하고 있는 국회사무처의 법제실은 방만한 조직 운영, 구성원들의 전문성과 의식 부족으로 법안 공해가 남발되는 데 일조하고 있었다. 한마디로 대한민국의 입법 시스템은 총체적 부실에 흔들리고 있었다.<br/><br/>이 책은 대법원 재판연구관과 국회 법제실을 거친 젊은 법학자와 30년 동안 강단에서 법을 가르친 법학교수가, 우리나라의 입법 현실을 진단하겠다는 각오로 의기투합하여 만든 문제작이다. 대한민국 입법의 부실함 속에서 법이 어떻게 선량한 시민을 범죄자로 만들고 불이익을 끼치는지, 현실과는 반대로 향하는 법에 의해 어떻게 우리의 내일이 위협당하고 있는지, 또 부실한 입법 시스템 속에서 기득권층이 어떻게 법을 ‘사유화’해가고 있는지 고발한다. 악법도 법이 될 수밖에 없는 법치국가의 현실 속에서, 우리 시민들이 자신의 권리를 지키기 위해 무엇을 해야 하는지를 이 책을 통해 생각해볼 수 있을 것이다.<br/><br/><b>2. 법치국가 대한민국에서 벌어지고 있는 합법의 폭력들</b><br/>“그들은 버젓이 다수 약자의 권리를 침해하고도<br/>그것이 합법이기에 아무런 문제가 없다고 말하고 있다!”<br/><br/><b>특별법 남발과 법률 오남용</b><br/>원래 법은 「헌법」과 「형법」, 「민법」 이 세 가지 기본법으로부터 파생되었다. 시대의 흐름과 환경의 변화 속에서 기본법만으로는 다스릴 수 없는 특별한 상황들에 대처하기 위해 수많은 법률들이 만들어지면서 오늘날(2012년 3월 31일 기준)에 이르러 우리나라에는 모두 1,230개의 법이 존재하게 되었다. 하위 법령까지 포함하면 4,148개나 된다. 각 시도의 조례는 제외한 수치다.<br/><br/>문제는 이렇게 기하급수적으로 법률이 늘어나면서 같은 사안에 대해 서로 다른 법률을 적용할 경우, 양형과 처벌 수준이 현격히 달라진다는 점이다. ‘화폐 위조’의 경우, 「형법」을 적용하면 ‘무기 또는 2년 이상의 징역’에 처해지지만, 특별법인 「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」을 적용하면, ‘사형, 무기 또는 5년 이상의 징역’에 처해지게 된다. ‘특별법’이 남발되다 보니, 같은 범죄에 대해서 검사가 어떤 법을 적용하여 기소하느냐에 따라 어떤 경우에는 ‘무죄’나 ‘특별 사면’ 대상이 되고, 어떤 경우에는 가혹할 만큼 높은 형량으로 인해 한 사람을 완전히 사회적으로 매장시킬 수도 있다. 이처럼 검찰의 재량권이 강화되면서 법의 형평성이 무너지고 있다. 따라서 사회 기득권층에게는 ‘솜방망이 처벌’로 일관하고, 정치적으로 예민한 사건에 대해서는 없는 죄를 ‘생산’하기도 하는 사법 불균형이 심각한 상태에 처한 것이다.<br/><br/><b>혼란스러운 법체계가 군림하는 공권력을 만들다</b><br/>일제강점기에 조선에 대한 식민체제를 유지하고 우리 민족의 일상에 개입하는 것을 합법화하기 위해 일본이 도입한 ‘경찰범처벌령’은 별다른 여과장치 없이 「경범죄처벌법」으로 오늘날까지 그대로 계승되고 있다. 「경범죄처벌법」에서 규정한 질서 위반행위들은 이미 「질서위반행위규제법」, 「공물관리법」, 각 시도의 조례에 의해 단속을 하고 있는 것들이어서 전과기록이 남지 않는 과태료를 부과하는 행정처벌이 얼마든지 가능하다. 그런데 「경범죄처벌법」은 경찰의 마음먹기에 따라 단순 범법행위를 저지른 시민을 형사범죄자로 만들 수 있는 빌미를 제공하고 있다.<br/><br/>우리나라의 「경범죄처벌법」은 법 적용의 기준을 너무 낮게 잡고는 그것을 처벌할 것인지 말 것인지의 재량권을 경찰에게 일임하는 형태를 취하고 있다. ‘법이 이렇기 때문에 너희들 죄다 범칙금을 내야 되고 범법자가 될 수 있지만 우리가 봐주는 거야.’<br/>우리나라의 「경범죄처벌법」이 딱 이 모양이다. 국민이 법 앞에서 당당할 때 공권력은 원래의 취지와 목적을 달성할 수 있다. 과도한 법적 재량권은 공권력의 변질을 초래한다. 현재 「경범죄처벌법」의 모양새는 성인 국민 모두가 잠정적인 범법자가 될 수 있는 가능성을 열어놓고는 국가가 아량을 베푸는 형태로 만들어져 있다. 이렇게 해서는 절대 국민이 법 앞에서 당당할 수 없다.<br/><br/><b>현실을 반영하지 않은 법</b><br/>장기적인 관점에서 미래를 구상하지 않고, 시민들의 일상과 현실을 고려하지 않은 법률들도 문제다. 특히 의료 관련 특별법인 「의료사고 피해구제 및 분쟁조정 등에 관한 법률」과 ‘응당법’이라고 불리는 「응급의료에 관한 법률」은 의료 공급자에게 과도한 책임을 지움으로써 수련의들이, 의료사고가 빈번한 외과, 흉부외과, 산부인과를 기피하는 현상을 부추기고 있다. 실제로 2007년 1,011곳이던 분만 산부인과는 2011년 현재 763곳으로 줄어들었고, 2012년 8월 현재 전국적으로 분만 산부인과가 전혀 없는 시군구는 54개 지역이나 된다. 이들 지역의 임신부들은 진료를 받기 위해 매번 지방으로 원정을 가야 하는 실정이다. 의료 현실이 열악한 가운데 정부와 국회가 구상한 의료 관련 법안들은 의료 공급자의 일방적인 희생을 요구함으로써 장기적인 관점에서 오히려 의료 부실 국가를 만들고 있다.<br/><br/><b>로펌 중심의 법 비즈니스에 의해 삼권분립의 원칙이 해체되다</b><br/>이처럼 부실한 법률체계 속에서 대형 로펌들을 중심으로 전직 관료와 정치인들이 뭉치면서 ‘삼권분립 해체’라는 위험한 작업이 진행되고 있다. 기업규제 업무를 담당하던 공정거래위원회의 간부 공직자가 로펌으로 자리를 옮겨서는 기업과 이익집단을 위해 기업규제를 해소하는 업무를 진행하며 현직 공직자들에게 압력을 가하는 식이다.<br/>이미 2000년대 중반부터 기업규제 완화, 인ㆍ허가 조건 완화 등을 목적으로 법률 관련 로비 활동을 해온 로펌들은 2000년대 후반부터 입법과 사법, 행정을 아우르는 입법 컨설팅은 물론 법률안 개정 및 폐지를 위해 헌법소원 전담팀을 구성하는 등 입법에 관한 사업 영역을 점점 확대하고 있다. 이런 상황 속에서 전직 판사ㆍ검사ㆍ국회의원ㆍ행정관료 등, 입법, 사법, 행정의 요인들이 퇴직 후 로펌에 가세하면서 삼권분립의 대원칙마저 흔들리고 있다. 예전의 독재자들은 권력을 유지할 목적으로 악법을 만들었지만, 이들 로펌들과 기득권층은 경제권을 장악할 목적으로 악법을 만들고 있다.<br/><br/><b>3. 지금 국회에서는 어떤 일이 벌어지고 있는가?</b><br/>“실적 위주의 법안 발의, 법으로 모든 것을 강제할 수 있다는<br/>오만이 낳은 대한민국 입법의 총체적 부실”<br/><br/><b>기록적인 법안 발의 건수 뒤에 남은 법안 공해들</b><br/>2012년 7월 2일, 19대 국회가 공식적으로 개원하자마자 국회의원들의 법안 발의가 쇄도하기 시작했다. 항상 국회 개원 초기에는 국회의원들의 법안 발의 경쟁이 심화되는데 이번에는 개원 50일 만에 모두 1,161건이 접수되어 단일 기간 신기록을 수립했다.<br/>우리나라는 매 국회마다 전 대의 2배에 가까운 법안 발의 건수를 기록했다. 16대에는 1,912건의 법안이 발의되었고, 17대에는 6,387건이 발의되었다. 18대에는 12,220건이 발의되었으며, 19대에는 개원 50일 만에 1,200건에 가까운 법안이 발의되었다. 국회의 의석수가 비약적으로 늘어난 것도 아닌데, 어떻게 이렇게 법안 발의 건수가 비약적으로 늘어날 수 있을까?<br/><br/>그 첫 번째 이유는 폐기된 법안 재탕이다. 국회의원들은 국회가 개원하면 발의 실적을 올리기 위해 전 대 국회에서 발의되었다가 폐기된 법안들을 차지하기 위한 다툼을 치열하게 벌인다. 그 와중에 ‘법안 새치기’라는 행위가 공공연히 발생하고 발의 의원 정족수를 채우기 위한 ‘품앗이 발의’도 빈번하게 일어난다. 이렇게 질적인 향상 없이 양적으로만 팽창하다 보니 법안 가결율은 형편없이 추락하고 있다. 16대 국회가 27%, 17대 국회가 21.2%, 18대 국회가 13.6%의 가결율을 보였다. 법안 발의 건수를 내밀며 국회와 법제실이 대단히 열심히 일하고 있는 듯한 눈속임을 쓸 뿐, 알맹이는 없는 것이다.<br/><br/><b>고민 없는 법안 발의와 실적 부풀리기에 열중하는 법제실</b><br/>저자가 법제실에서 근무하던 시절 목격했던 입법 실태를 들어보면, 어처구니가 없다. 청소년 범죄가 흉악해지고 증가하면서 법적 책임을 지지 않는 형사상의 미성년자 연령(14세)을 더 낮추어야 한다는 여론이 들끓었다. 그러면 A의원실에서 재빠르게 형사상 미성년자의 연령을 13세 미만으로 하자는 내용의 법률 개정안을 만들어달라는 의뢰가 들어온다. 얼마 지나지 않아 이번에는 B의원실에서 같은 내용의 입안 의뢰가 들어와서 이미 같은 내용의 입안 의뢰가 들어왔다고 이야기하면 “그러면 우리는 12세로 하죠.”라고 즉석에서 내용을 고친다. 이런 식으로 2건의 의원 발의 입안이 접수된다. 실적 2건이다.<br/><br/>사회적으로 중대한 사건이 터지면 그 사건과 관련한 법률안이 여기저기서 쏟아져 들어온다. 대부분이 여론을 의식한 법안들로 내용은 거기서 거기다. 이것들 역시 독립 건수로 처리된다. 또 사회적으로 큰 문제가 되는 범죄가 성행하면 어김없이 관련 범죄의 처벌 형량을 높여야 한다는 목소리가 튀어나온다. 그러면 의원실에서 법제실로 처벌 형량을 올리자는 입안 의뢰가 쇄도한다. 어떤 의원은 10년형으로 하자, 어떤 의원은 12년형으로 하자며 마치 경매를 하듯 입안을 의뢰한다. 이것들 역시 각각 독립 건수로 처리된다.<br/><br/>그러면 법제실에서는 법제실대로 의원실에 맞장구를 친다. 폐기된 법안을 재탕해도 법제실에서는 시간의 경과에 따른 상황 변화에 대해서 아무런 조언을 하지 않은 채 예전에 썼던 문구를 그대로 불러내서 입안의뢰서 양식을 채운다. 이런 식으로 의원실과 법제실 모두 실적을 부풀리는 것이다.<br/>질적 향상을 담보하지 않는 양적 팽창은 인력과 예산을 불필요하게 소모시킬 뿐이다. 뿐만 아니라 무분별한 마구잡이식 법안 발의는 각 소관 상임위원회가 심층적으로 법안을 검토할 시간과 여유를 빼앗고, 정작 시급하게 다루어야 할 법안이 논의조차 되지 못한 채 자동으로 폐기되게 만든다.<br/><br/><b>4. 우리의 국회와 법이 나아가야 할 길</b><br/>“상식과 원칙이 사라진 시대에,<br/>진정 국회가 국민의 편에 서기를 희망하다!”<br/><br/>저자들이 이 책을 쓰게 된 계기는 법학자로서, 불합리한 법을 학생들에게 가르쳐야 한다는 절망감 때문이었다. 특히 국회의 입법 현장에서 법을 만드는 사람들의 부당한 처사를 목격했던 류여해 박사의 절망감은 사실상 분노의 다른 이름이었다. 국회의원들과 법제실 직원들은 전문성도 사명감도 전혀 갖추지 못한 채 법률을 만들고 있었고, 일부 국회의원들은 자신이 법을 만들면 세상이 그대로 질서를 갖출 것이라는, 그리고 자신이 법을 만들었으니 세상은 그대로 따라야 한다는 군주적ㆍ창조주적 오만에 사로잡혀 있었다.<br/><br/>그런데도 우리 사회에는 법이 정의를 실현하고, 법 앞에 만인은 평등하며, 법은 사회 구성원들이 합의한 약속이라는 등의 허구적인 메시지가 유통되면서 시민들의 의식을 어지럽힌다. 심지어는 소크라테스가 하지도 않은 ‘악법도 법이다’라는 슬로건이 등장하기까지 했다. 하지만 법치국가에서는 부당한 법이라도 지키지 않으면 불이익을 당하기에, 악법도 법이 될 수밖에 없다. 이런 상황에서 시민들이 스스로의 권리와 자유를 지키기 위해서는 더욱 법에 관심을 갖고, 법을 만드는 사람들을 감시하며, 법이 어떻게 집행되는지를 똑똑히 목격해야 한다. 진정 국회가 민의를 대변하고 국민을 위하는 기관으로 거듭나는 일에 이 책이 작은 시작이 되기를 기원한다.

법학 교수로 30년 이상 한 길만 걸어온 박영규 교수와 대법원에서 재판연구관을, 국회에서 법제관을 지낸 경험을 가진 젊은 법학자 류여해 박사가 놀라운 결과물을 탄생시켰다. 날카로운 비판과 분석이 흥미롭다.
임채진 (변호사, 전 검찰총장)

법을 만드는 사람들은 스스로 옳다고 믿는 소신을 법에 반영하려 하지만, 절대다수의 행복에 역행하는 소신이란 결국 강자의 논리를 포장하는 명분일 따름이다. 무엇이 더 큰 행복을 만드는 길인지, 새삼 고민에 빠졌다.
박상은 (국회의원)

법이 어떻게 인간의 행복에 기여할 수 있는지 고민해왔다. 합의의 산물이라는 법이 때로는 갈등의 불씨가 되기도 하니 말이다. 법은 모든 국민을 위한 것이어야 한다는 이 책의 대원칙이 법을 만들고 집행하는 이들의 심장에 명중하기를 바란다.
오영근 (한양대학교 교수, 법학전문대학원 원장)

입법과 사법, 행정을 통째로 관통하는 우리나라 법의 현실을 적나라하게 보여준다. 이 ‘법의 현실’이 곧 우리의 현실이다. 이 책이 국민과 법을 소통하게 만드는 징검다리가 되어줄 것으로 믿는다.
이상인 (변호사, KBS 이사)