새롭게 등장하는 환경변화에 그동안 지배적으로 작동하던 정부패러다임의 통치시스템이 한계를 초래하게 되어 이를 보완하거나 대체하는 새로운 통치시스템을 모색하게 되었다. 수정자본주의와 복지국가체제하에서 개별국가들은 정부개입과 시장 메카니즘을 조합하여 통치를 하여 왔다. 20세기말에 대두한 세계화와 정보화 및 민주화에 선후진국의 국가들은 제대로 적응을 하지 못하여 정부실패나 시장실패, 더 나아가서는 국가실패를 경험하게 되었다. 한국도 예외는 아니어서 IMF신탁통치를 받았다. 이처럼 선진국이나 개발도상국 모두가 통치시스템의 실패를 경험함으로써 20세기의 지배적 은유였던 ‘정부 패러다임’을 대신하여 ‘거버넌스 패러다임’이 등장하게 된 것이다.

거버넌스는 우리말로 공치(dC)·협치(?C)·관치(?C)·협력적 관치 등으로 말할 수 있다. 거버넌스는 다자가 협력적 통치와 관리라는 뜻으로 주로 과정의 의미를 중요시하는 관리 방식이라 할 수 있다. 즉 거버넌스라는 개념은 “정부에서 거버넌스(from government to govermance)”라는 표현으로 종종 언급된다. 이러한 의미는 정부의 한계(혹은 국가의 실패)가 대두하면서 등장한 것이다. 21세기 지구화 시대에 접어들면서 ‘정부의 한계’ 또는 국가의 실패가 나타나면서 사회적 조절이나 국가통치 분야에 시장과 시민사회의 역할자가 정부의 한계를 보완하는 의미로서 거버넌스의 필요성이 더욱 제기되고 있는 상황에 이르렀다. 거버넌스 패러다임의 등장은 오늘날 우리가 직면하고 있는 정보화, 세계화, 민주화, 지방화 등으로 묘사되는 환경변화를 반영하는 것이다.