1990년 지방자치가 실시된 이래 어느덧 30년이 넘었다. 그동안 지방자치의 시행으로 인해 우리 사회는 많은 변화를 가져왔다. [조례안 입안과 심사] 영역의 전문성 역시 그동안의 세월만큼이나 발전을 축적해 왔다고 본다. 그런데 실제 조례 조문을 읽어보면 기대만큼은 아닌 것 같다는 생각이 들기도 한다.

최근에 지방자치단체는 조례 정비사업 또는 조례 입법평가제도를 도입하여 시행하고 있다. 소관 법령의 개정·폐지, 주요 정책의 변경 등 입법환경의 변화로 조례 정비가 필요하기 때문이다. 입법론(legisprudence)은 정책과 연계된 조례 내용을 중시하는 실질적 입법방법론과 조례안 작성에 초점을 둔 형식적 입법방법론으로 구분한다. 전문성은 정책 분야의 전문성과 법제업무의 전문성으로 대별할 수 있다. 이 책은 조례안을 실제적으로 입안하는데 필요한 “법제“(legislative drafting)적 기술을 갖추기 위한 형식적 입법방법론에 중점을 두고 있다.

“조례안 입안과 심사”와 관계 있는 책으로는 먼저, “법률안 입안과 심사” 책으로 국회 법제실에서 발간한 [법제 이론과 실제], 법제처의 [법령 입안·심사 기준]이 있다. 다음으로 조례 관련 책으로는 법제처에서 발간한 [자치법규 입안 길라잡이], [조례 만들기 지원 사례집], [쉽게 찾아보는 자치법규 입안기준], [자치법규 입안 매뉴얼], [자치법규 판례집] 등이 있고, 행정자치부에서 발간한 [자치법규 입법실무] 등이 있다. 그리고 “조례안 입안과 심사” 내용이 포함된 연수교재로는 국회 의정연수원의 [맞춤형 지방의회 직원연수], [지방의회 전문위원과정], [지방의회 초선의원 연수과정], [찾아가는 지방의회 의원연수], [지방의회 의원과정] 등이 있다

“조례안 입안과 심사”는 지방자치가 실시된 이후 30년 이상 교육해 온 분야임에도 앞의 공공기관에서 발간한 책 외에는 조례 교육에 마땅한 표준교재가 제공되지 못했던 것으로 보인다. 공공기관에서 발간한 책도 비매품이어서 수요자에게 접근성과 그 확산이 제한적인 것 같다. 이 책을 쓰게 된 동기 중의 하나이다. 조례안을 입안하고 심사하는 데에는 나름의 입법기술이 필요하다. 실제로 조례를 보면 입법기술에 취약한 면이 있는 것 같다.

먼저, 만들기만 하면 다 조례냐? 하는 문제의 대상이 될 수 있는, 즉 조례 제정의 필요성에 의문을 갖게 하는 실효성 없는 조례가 존재하는 것으로 보인다. 둘째, 2023.7.3. 기준 국가법령정보센터에 등재된 109,507건의 조례 중 최근 제·개정된 조례 21,000여 건을 검색해 보았다. 11만 건에 가까운 조례 전체를 전수 조사할 수는 없어서 단정은 할 수 없지만, 다른 지방자치단체의 잘못된 조례를 벤치마킹한 조례가 상당수 있는 것으로 추정된다.

셋째, 입법자는 입법과정에서 국가 법체계의 통일성과 조화를 위해 특히, 새로운 조례를 제정할 때는 기존 법 제도와의 조화를 염두에 두어야 한다. 그런데 다른 지방자치단체와는 물론이고 같은 지방자치단체 내에서도 조례안의 용어와 표현, 양식에서 통일성이 이루어지지 않는 조례가 꽤 있다. 넷째, 상위법령의 규정은 조례에 규정하지 않아도 당연히 적용된다. 그런데도 확인적·안내적 차원에서인지 상위법령에 규정된 내용을 조례에 그대로 이기(移記)하고 있는 조례도 의외로 많다.

다섯째, 상위법령의 용어와 표현은 존중되어야 하고, 특별한 사정이 없으면 다른 용어로 바꾸어 사용하면 안 되는데, 독특하고 익숙하지 않은 용어와 표현을 한 조례도 발견된다. 여섯째, 조례안의 전체적인 구성체계는 조례 제명, 본칙(총칙규정, 실체규정, 보칙규정, 벌칙규정), 부칙으로 이루어지는데 본칙에서 장(章)을 잘못 구분한 조례가 많이 보인다.

이 책의 작성 방향은 다음과 같다. 첫째, 이 책은 조례안 입안과 심사의 법제업무에서 원칙, 표준, 통일성을 강조한다. 이는 행정부의 정부 제출 법률안의 주관 부처인 법제처, 입법부의 의원 발의 법률안을 지원하는 국회사무처 법제실의 입법 관행을 정리한 양 기관 발간의 법제업무 관련 책을 기준으로 했다. 둘째, 이론 부문은 기초과정과 심화과정으로 분리하였다. 셋째, 법제업무 역량의 향상을 위해 검토사항을 담은 800개 이상의 실제 “조례 입법례”를 수록하였다. 넷째, 조례의 입법과정에서 입안 원칙과 심사기준, 조례의 정비기준과 조례에 대한 입법평가기준은 “더 나은 조례”, “좋은 조례”를 만드는데 있어 동전의 양면 관계에 있다는 관점에서 기술하였다.

아무튼 독자들에게 이해하기 쉬운 책이 되어 실무에 응용될 수 있고, 그 응용에 긍정적 효과가 있기를 기대한다. 11만 개에 가까운 조례를 모두 읽고서 연구하기란 쉽지 않다. 저자 역시 그러한 한계를 태생적으로 안고서 이 책을 구성했다는 점을 밝힌다. 2005년 [법제 이론과 실무] 책을 공저한 이후 여러 강의와 실무 경험을 토대로 이 책을 엮는 과정에서 조언을 준 국회 국토교통위원회 최용훈 전문위원님, 국회 법제실 행정법제과 부길환 과장님에게 감사드린다.