지방자치를 시행한 지 30년이 넘었다. 30년 전의 지방자치와 지금의 지방자치를 비교해 보면, 표면적인 변화가 큼에도 유독 조례 부문에서는 큰 진전이 없는 것으로 보인다는 것이다. 지방정부가 해야 할 일이 늘어남에 따라, 그에 따라 조례의 양도 증가하고 있다. 따라서 조례의 질적·양적 증대에 관하여 입법체계적 측면의 적정성을 살펴보고, 내용적 실효성과 타당성도 함께 점검해 보아야 할 것이다. 주민과 먼 거리에서 작동하는 법령과는 달리 생활 가까운 거리에 자리한 조례들은 “법전 속의 법”에 그치지 않고, “현실 속의 법”으로서 그 효과가 즉각적으로 드러나기에, 제 기능을 잘 수행할 수 있도록 제정해야 한다.

그동안 조례에 대해 전문기관에서 제공하는 교육 기회가 적고, 교육이 단기적이며, 1회성 연수에 그치거나, 교육수요자 니즈(needs)에 맞는 프로그램을 개발하지 못하여 교육 참석률과 만족도가 낮다는 지적도 있었다. 이제 조례 입법기능의 확대와 지방자치의 성숙을 위해 조례에 전문성을 강하게 요구하고 있다. 조례의 입안과 심사에서 전문성이 요구되는 대표적인 영역은 정책분야와 법제기술 분야이다. 2023년 8월에 출판된 졸저 『조례안 입안과 심사』는 정책분야는 거의 배제하고, 실무 입장의 법제기술의 전문성에 초점을 두면서 조례의 기초내용을 담아내는 데 집중했다.

그런데 그동안 지방의회 입법고문과 강의, 또는 조례 연구용역 평가위원 등을 하면서 보아온 것은 이미 20년 전에 헌법재판소나 대법원에서 위헌·위법 판결을 받은 내용, 그리고 법제처 의견 제시 사례에서 이미 답변했던 사안인데도 그 내용을 인지하지 못해서인지 위헌·위법 또는 부적절한 내용의 조례가 계속 제정·공포되고 있다는 것이다. 이번에 출간하는 『조례 이론과 실제』는 『조례안 입안과 심사』에서 제외되었던 관련 헌법재판소 결정례, 대법원 판례, 법제처 의견제시 사례를 수록하여 정책분야의 내용을 추가하고, 법제기술의 내용도 깊이를 보강하여, 책의 제명을 달리하였다.

둘째, 법제기술적 측면은 법제처 현행법령 기준(2026.04.08.) 13만여 건의 조례 중 필자가 행정안전부의 「자치법규정보시스템」에서 읽은 5만여 건(17개 광역지방자치단체 조례 14,964건, 24개 기초지방자치단체 조례 12,171건, “최근 제·개정 자치법규”에서 23,000여 건)의 조례에서 문제가 있다고 본 조례를 443개 입법유형으로 나누고, 그 구체적 사례로 1,300여 개의 현행 조례를 이 책에 실었다. 여기서 입법유형은 대부분 부적절하게 입법된 사례들이다.
그런데 나머지 읽지 못한 8만여 건의 현행 조례에서 어떤 내용의, 얼마나 많은 부적절한 입법유형을 발견할 수 있을지는 조례를 모두 읽기 전에는 알 수 없을 것이다. 따라서 이 책도 읽지 못한 조례의 내용에 대해서는 당연히 한계를 가질 수밖에 없다.

셋째, 조례의 범주를 이해시키고, 30년 전이나 지금이나 3시간 강의를 주장하는 논쟁에서 벗어나기 위해, 목차를 자세하게 구성해 보았다. “공급자 중심의 교육”이 되지 않았으면 하는 바람이다. 넷째, 『조례 이론과 실제』에서는 법률 용어 및 표현의 표준화, 실체규정에서 “특수법인”, 보칙규정에서는 “포상금” 등을 새로 수록하였다. 그리고 조례 이해와 관련이 있고 자문 의뢰가 많은 사안을 정리하여 [참고] 자료로 담았다. 주민, 해양 관할구역, 지방자치단체의 명칭, 의안·안건·의제·발의, 일사부재의 원칙, 입법에서 연령 기준, 법령 해석, 사무의 권한자, 위원장의 유고 등이 그 예이다.

이 책이 세상의 빛을 보게 된 것은 여러 분들의 도움이 크다. 출판을 비롯해서 세상일을 헤쳐나갈 때 힘이 되어준 전(前) 국회국토교통위원회 조기열 수석전문위원, 현(現) 국회외교통일위원회 최용훈 수석전문위원, 현(現) 국회과학기술정보방송통신위원회 이복우 수석전문위원, 급박한 상황에서 손길을 잡아 준 이번 여름에 유학 떠나는 국회보건복지위원회 행정실장 하상우 서기관, 늘 연구하는 모습에 자극받게 하는 국회 법제실 법제연구과 법제관 백상준 서기관의 후원이 있었다.

입법 자문과 조례 강의 때 조례 실제에 대한 의사소통과 자료 수집 및 교정에 큰 역할을 한 서울특별시의회 학습공동체 회장 정주현 입법조사관과 이지영 정책지원관, 입법 자문의 기회를 마련해 준 경기도 안산시의회 이민우 주무관, 경상북도의회 박찬정 주무관, 경기도 성남시의회 김용우 입법지원팀장, 세종특별자치시의회 한민정 주무관, 그리고 조례에 남다른 열정을 가진 경상남도 사천시의회 송유라 정책지원관, 경기도 의왕시의회 문은영 정책지원관의 성원에 감사드린다.

어려운 여건 속에서도 출판을 허락해 주신 “도서출판 지금”의 김지연 대표이사께 감사드리고, 늘 마음의 빚을 지고 있는 내 고향의 김성호 이장님께도 감사 인사를 드리고 싶다. 그리고 어느 끈도 놓지 못하는 고맙고 미안한 마음을 아내 조현옥, 아들 원빈, 딸 후인에게 전하고 그대들의 아름다운 삶을 기원한다.
- 2026년 5월
박기영 씀

정책분야와 법제기술을 통합한 조례 입법 실무 종합서

ㆍ 헌법재판소 결정례, 대법원 판례, 법제처 의견제시 사례를 수록하여 조례의 정책분야 쟁점과 법제기술을 함께 다룬 조례 전문 실무서
ㆍ 법제처 현행법령 기준 13만여 건의 조례 중 저자가 직접 검토한 5만여 건의 현행 조례를 바탕으로 실제 조례 입법 사례 분석
ㆍ 저자가 문제 있다고 본 현행 조례를 443개 입법유형으로 분류하고, 그 구체적 사례로 1,300여 개의 조례 수록
ㆍ 지방자치와 자치법규의 기초부터 조례안 입안, 작성, 심사까지 조례 입법의 전 과정을 체계적으로 정리
ㆍ 조례 제명, 본칙, 부칙 등 실제 조례를 구성하는 주요 요소를 실무 중심으로 해설
ㆍ 조례안 입안 과정에서 검토해야 할 주요 기준과 법제기술상 유의점을 폭넓게 정리
ㆍ 법률 용어 및 표현의 표준화, 특수법인, 포상금 등 실무상 필요한 내용을 새롭게 보강
ㆍ 조례 이해 및 자문 과정에서 자주 다루는 주요 쟁점을 [참고] 자료로 정리