이 책에는 우리나라 선거의 어제, 오늘, 그리고 내일이 담겨 있다. 한국 선거 역사를 한 눈에 살펴볼 수 있도록 67년 선거사를 주요 변곡점을 중심으로 조망하였으며, 선거제도.선거문화.선거관리 분야로 구분하여 구체적 발전양상을 정리하였다. 또한 국제적 평가 지표를 통해 한국 선거의 현주소를 객관적으로 진단하고, 통일한국에 대비한 선거 준비의 필요성을 역설하고 있다.

한국은 1948년 UN의 감시 하에 첫 선거를 실시했다. 그러나 우리나라는 어느새 전환기 민주주의 국가들의 모델이 되어 선거법제와 선거관리시스템 구축을 도와달라는 지원 요청을 받는 수준에 이르렀다. 그는 3.15 부정선거, 선거관리위원회의 헌법기관화, 민주화 물결과 6.29 선언, 적극적 선거관리(정치발전형) 모델로의 전환, 통합선거법 제정, 법제 선진화와 선거문화 개선 등을 이러한 변화 과정의 주요 변곡점으로 설명하고 있다. 특히, 한국 선거의 성정과 발전이 1987년 민주화를 기점으로 급속하게 진행되었다는 점에서 30년이 채 되지 않는 단기간에 이룬 이 성과를 기적의 역사요, 발전의 역사요, 성공의 역사라고 평가하였다. 그러한 발전의 동력을 한국인의 역동성에서 찾고 있으며, 지금도 선거 선진화 과정은 진행형에 있다고 말한다.

이종우 상임위원은 선거관리위원회에서 평생을 바친 선거관리전문가이다. 2011년 ‘서울선언’을 통해 세계선거기관협의회(A-WEB)' 창설을 이끌었으며, 2012년에는 공직선거법을 통해 ‘유권자의 날(5?10)’을 제정하는 데에도 크게 기여하였다. 『한국선거발전론』은 한국 선거에 대한 이해와 소통을 위해 공직의 마지막까지 집필활동에 매진한 그의 열정이 담긴 책이다.

책을 펴내면서

1981년 선거관리위원회에 임용된 이후 어느 듯 35년의 세월을 보내고 이제 그 끝자락에 서 있다. 옆 길 한 번 돌아보지 않은 외길 인생이었다. 한국에서 근대적 선거가 처음 실시된 지 67년이 흘렀으니 오직 선거와 함께 살아온 내 삶도 한국 선거사의 절반이상에 묻혀 있다. 꽤 긴 시간이었다. 그러나 너무나도 짧았던 시간이었다. 어떤 일이든 장도(長途)를 마치는 순간에는 큰 아쉬움이 남는 것이 인지상정이겠으나 후회를 남기지 않으려고 끝없이 노력한 삶이였다고 스스로를 위로 해 본다. 이 책은 한국 민주주의의 전환기를 거치며 한국 선거의 성장과정을 함께 해 온 필자의 공직을 정리하는 마지막 산물이다.

한국 선거사는 서구 민주주의와 비교해 67년이라는 비교적 짧은 역사를 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 대한민국 선거는 놀랄 만큼 성장했다. UN의 감시 하에 첫 선거를 실시하던 나라가 어느새 전환기 민주주의 국가들의 모델이 되어 선거법제와 선거관리시스템 구축을 도와달라는 지원 요청을 받는 수준에 이르렀다. 한국 선거의 성정과 발전이 1987년 민주화를 기점으로 급속하게 진행되었음을 감안하면 불과 30년이 채 되지 않는 단기간에 이룬 기적과 같은 성과이다. 이 얼마나 자랑스러운 일인가!

그러나 우리는 그동안의 노력과 성과에 대해 무관심함을 넘어 스스로 폄훼하고 있지는 않은가 되돌아보게 된다. 그러한 이유로 한국 선거의 발전과정을 다양한 측면에서 고찰하고 이를 여러 사람과 함께 공유는 한편, 성숙한 민주주의를 위한 대한민국의 내일을 함께 고민하고 싶었다. 부족함을 무릅쓰고『한국 선거발전론』이란 이름으로 출간을 결정하게 된 이유이기도 하다.

대한민국 선거사는 지나온 시간에 비해 많은 굴곡과 역경의 시간을 거쳐 왔다. 우리나라 최초의 근대적 선거는 해방이후 초대 국회를 구성하기 위해 1948년 5월 10일 실시된 제헌국회의원선거였다. 이 선거는 비록 한반도 절반만의 선거였지만 그로 인해 민주주의의 기틀을 마련할 수 있었다는 점은 역사적으로 큰 의미를 갖는다. 그러나 이어진 한국전쟁, 권력연장을 위한 불법적 개헌, 권위주의적 지배, 금권과 관권이 동원된 불법선거 등으로 한국 민주주의는 오랜 기간 동안 성장하지 못하였다. 특히, 한국 선거사에 치욕으로 남은 1960년 3?15 부정선거로 인해 제1공화국이 종말을 고하는 뼈아픈 역사를 기록해야 했다.

이후 제2공화국의 내각책임제, 제3공화국의 대통령제, 제4?5공화국의 대통령간선제, 제6공화국의 대통령직선제로 이어진 잦은 변화를 경험하였다. 그러나 정권이 바뀌고 선거의 경험들이 축적되어도 부정적인 선거문화는 잘못 끼워진 첫 단추처럼 쉽게 바로잡히지 않았다. 긴 시간 정체되던 한국 선거는 이후 몇 차례의 주요 변곡점을 통해 급성장 하게 된다. 우선 1987년 민주화와 6?29 선언은 대통령직선제 복원을 통해 국민주권을 회복하는 절차적 민주주의를 이루어 내는 계기를 제공했다. 1989년 동해시 국회의원재선거는 민주화와 불법선거라는 민주주의의 양면성을 보이던 과도기적 과정에서 선거관리위원회가 선거법 위반 등 불법?탈법 행위에 적극적으로 대처하는 정치발전형 모델로 역할을 전환하면서 공명선거의 새로운 출발을 시작하는 동기가 되었다.

무엇보다도 1994년 『공직선거 및 선거부정방지법』, 일명 통합선거법의 제정은 공명선거의 제도적 기틀을 마련한 중요한 전환점이 되었다. 이를 기점으로 선거운동의 자유는 확대하되 위법행위에 대해서는 엄격하게 처리하는 선거법제의 기반을 구축할 수 있었다. 이후 우리나라는 법제 선진화와 선거문화 개선을 위한 지속적인 노력을 통해 고비용 저효율 선거구조 개선, 정책선거 확산, 재외선거 도입, 유권자의 날 제정, 통합명부에 의한 사전투표 도입 등 많은 발전적 변화를 이루었다. 지금도 선거 선진화 과정은 진행형에 있다.

이 책은 이러한 한국 선거의 발전과정을 모두 8개의 장으로 엮었다. 제1장과 제2장에서는 선거의 의미와 중요성, 그리고 헌법적 가치에 대한 기본적 이해를 제공하고자 했다. 제3장에서는 한국 선거 67년의 발자취를 주요 변곡점을 중심으로 일별하여 한국 선거사를 종합적으로 정리하였으며, 제4장에서는 선거제도의 핵심적 변화과정과 내용을 담았다. 제5장에서는 공명선거를 위한 선거관리의 중요성과 함께 선거관리 역할의 변화와 발전과정을 살펴보았으며, 제6장에서는 선거문화의 개선 노력과 결과를 공명선거의 관점에서 논하고자 했다. 제7장에서는 우리나라 선거수준과 세계적 위상을 공유하기 위해 한국선거에 대한 진단과 평가를 객관적 지표를 통해 분석하였다. 마지막으로 제8장에서는 대한민국의 내일을 함께 고민해 보고자 통일한국과 선거에 대한 미래지향적 제언을 담아 글을 마무리하였다.

한국 선거의 변화와 발전에 대해 공유하고 소통하고 싶다는 바람과는 달리 졸고를 정리하여 한 권의 책으로 내놓기에는 많은 고민이 있었다. 더 많은 자료를 모으고 정리하지 못한 시간적 제약도 마음의 짐이었고, 필자의 경험을 충분히 글로 담아내지 못한 것 같은 아쉬움도 우려를 더했다. 그러나 한국 선거의 과거와 현재를 함께 이해하고 공유할 수 있는 계기를 제공하는 한편, 더 나은 미래를 위해 소통하고 고민하는 기회를 제공하는 것만으로도 의미를 가질 수 있다는 생각에 용기를 내었다. 부족한 부분은 독자들의 비판에 대한 겸허한 수용과 지속적인 연구와 수정?보완을 통해 함께 채워나갈 수 있기를 희망한다.

이 책이 나오기까지는 많은 분들의 도움이 있었다. 이인복 중앙선거관리위원회 위원장님과 김용희 사무총장님을 비롯한 선관위 가족들의 응원과 지지는 공직의 마지막까지 의미 있는 작업을 수행할 수 있었던 원동력이었다. 前통일부장관이셨던 경남대 박재규 총장님께서는 통일한국 대비 선거실현 과제를 고민할 수 있도록 화두를 주셨을 뿐만 아니라 관련 분야에 대한 자문을 아끼지 않으셨다. 자료수집, 정리, 원고교정 과정에서는 비서실 장성훈 비서관과 김은희 비서가 많은 도움을 주었다. 박영사에서는 촉박한 일정에도 불구하고 좋은 책을 출간하기 위해 애써주셨다. 모든 분들에게 감사한 마음이다. 더불어 지금 이 자리에 있기까지 오랜 시간 희노애락(喜怒哀樂)을 함께 했던 많은 선?후배들과 여러 가지 인연으로 응원과 격려를 보내주셨던 모든 분들께 머리 숙여 감사의 말씀을 드린다.

마지막으로 공직자 가족으로서 희생하는 삶을 살면서도 힘든 내색 없이 묵묵히 곁을 지켜준 아내 황정숙과 잘 자라준 두 아들 화수, 흔수 그리고 새로이 가족의 기쁨이 되고 있는 며느리 소영과 손자 주율에게 감사와 사랑의 마음을 전한다.

2015년 11월
이 종 우