1.
현존하는 가장 영향력 있는 정치학자의 한 사람인 로버트 달은 이 책을 통해 “미국의 헌정체제는 과연 민주적인가?” 하는 매우 도발적인 문제를 제기한다. 질문이 암시하듯 달은 미국 헌법에 기초를 두고 있는 오늘날의 미국 정치체제에 대해 매우 비판적이다. 이 책의 한국어판 서문을 쓴 최장집 교수가 표현했듯, 달은 “체제비판자적인 자세로” 자신의 나라의 헌정체제와 마주서고 있는 것이다.

C. W. Mills의 권력엘리트 이론에 맞서 다원주의를 옹호하면서 이른바 미국 정치학계에서 주류를 대표해왔던 로버트 달 교수가, 자신의 나라의 국기(國基)라 할 수 있는 헌법을 정면으로 비판하고 나섰다는 것도 놀랍고, 이 책을 썼을 당시가 이미 86세로 이제 90을 앞두고 있는 미국 정치학계의 대표적인 원로의 문제제기란 점도 놀랍다. 나아가 한국적 맥락에서 보면, 2002년 말부터 우리 사회를 떠들썩했던 정치개혁의 논의와 실천이 “미국 모델”을 준거로 진행되어 왔다는 사실과도 큰 대비가 됨으로써 많은 것을 생각하게 한다.

미국의 헌정체제가 “立憲政體(입헌정체)”라는 말로 한국에 소개된 지는 120년이 넘었다. 아직 군주제였던 당시 ?한성순보?와 ?독립신문?이 미국의 헌정체제와 민주주의를 소개했을 때만 해도 그것은 아마 조선사회 미래의 모델 중 하나였을 것이다. ?한성순보?의 “歐美立憲政體”(1984년), “민주주의 각국의 장정 및 공회당에 대한 해석”(1984) 등등의 기사, 독립신문의 미국 인민의 권리론 연속“(1904) 등은 대표적인 예이다. 이후 일제로부터의 해방과 근대 민족국가의 수립을 앞둔 당시 다시 미국 모델은 최장집 교수가 자주 말하는 ”조숙한 민주주의“를 상징하는 것이기도 했다. 그로부터 다시 50여 년이 지난 오늘의 한국 사회에서 미국의 헌정체제를 비판적인 관점에서 재해석하게 되었다는 것은 다소 흥분되는 일이다. 그만큼 한국 민주주의가 심화, 발전된 것일까? 아니면 지난 두 번의 대통령선거에서 보듯, 미국 민주주의의 한계에 대한 미국 지식인들의 위기의식이 그만큼 커진 것일까?

2.
미국의 헌법 그리고 그에 기초하여 만들어졌고 지금까지 지속되고 있는 미국의 독특한 정치체제가 당시로서는 세계 최초의 위대한 민주적 실험의 결과였다는 것은 분명한 사실이다. 하지만 그것은 그 나름의 시대적 한계로 인해, 그리고 그 이후 미국의 안팎에서 제기된 민주적 요구에도 불구하고 변화되지 않았던 몇 가지 핵심적 요소들로 인해, 오늘날에는 그 어떤 나라도 모방할 수 없는 “낡은 모델”이 되어 버렸다. 미국의 헌정체제와 민주주의는 이제 세계의 웃음거리가 되는 우스꽝스러운 정치의 한 예로 전락하고 있는 것이 보다 현실에 가깝다. 왜 그렇게 되었을까? 이 책은 미국 정치가 안고 있는 근본문제를 미국의 헌정체제가 만들어졌던 그 기원으로부터 설명하면서, 미국이 더 이상 ‘민주주의의 제3세계’가 되지 않기 위해 무엇을 해야 할 것인가를 묻고 있다.

우선 달은 미국의 헌정체제를 현대 민주주의를 정초한 하나의 모델로 이해하는 기존의 통념에 대해 그것은 미국인들의 “착각(illusion)”일 뿐이라고 말한다. 선진민주주의 국가로 분류되는 22개 국가 가운데 미국식 헌정체제를 채택하고 있는 나라는 단 한 나라도 없다. 그가 보기에 미국 모델은 “일반적이지 않을(unusual) 뿐 아니라 비슷한 사례를 찾기 어려울 만큼 독특한(unique)한 것”이다(3장). 미국식 헌정체제의 성과 또한 달이 보기엔 매우 비관적이다. 1) 민주주의체제의 안정성, 2) 시민권의 보호, 3) 민주적 공정성, 4) 민주적 합의형성, 5) 정부의 유능함의 비교항목에서 달은 미국 민주주의 모델이 다른 헌정체제 모델에 대해서 갖는 비교우위는 없다고 잘라 말한다. 따라서 “미국의 복잡한 헌정체제는 다른 나라로 수출하기에 적절하지 않”으며 따라서 “미국인들이 신생민주주의 국가들의 결정에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 경우에도, 미국은 이들 나라에 자신의 헌정체제를 강요하지 말아야 한다”는 것을 강조한다(5장).

달이 미국의 헌정체제가 갖고 있는 특이하고 비민주적인 요소로 꼽는 것에는 사실 미국 정치체제의 근간들이 다 포함된다. 대표적으로 연방제, 양원제, 사법부의 법률심사권, 상원의 불평등 대표, 대통령 선거인단, 양당제를 만들어내는 다수대표 선거제도, 헌법수정을 어렵게 하는 조항 등이 그것이다. 아마 이러한 헌정적 요소 내지 제도들의 대부분은 그간 한국 사회에서 대체로 긍정적으로 인식되었거나 혹은 무비판적으로 수용되었었다는 점에서, 이 책을 통해 보여주고 있는 로버트 달의 비판적 분석은 충격적일 만큼 래디컬하다. 미국 헌정체제에 대한 대표적인 학자인 브라운 대학의 고든 우드(Gordon Wood)가 이 책에 대해 미국 헌법의 비민주적 특성에 대한 "devastating(융단폭격식의 파괴적인)"한 비판이라고 평을 했을 정도이다. 달이 지적하는 미국 헌정체제의 비민주적 특성은 크게 보아 세 가지로 분류할 수 있다.

첫째는 대표의 불비례성이다. 연방제와 이에 기초를 둔 양원제와 상원, 대통령 선거인단 제도, 단순다수식 선거제도(소선거구에서의 1위대표제) 등은 모두 유권자의 평등한 대표성을 왜곡하는 제도들이다. 이 때문에 민주주의의 기본 원리인 정치적 평등의 원칙 나아가 다수지배(rule of majority)의 원칙이 실현되지 못했다고 달은 말한다. 그것은 인민의 다수가 정치에 참여할 때 예상되는 변화를 최소화하려는 헌법입안자들의 의도를 반영하는 것, 다시 말해 “다수지배에 대한 두려움”의 산물이었다. 민주주의가 인민의 자유로운 정치참여에 바탕을 둔 다수지배의 체제라고 할 때 이러한 제도디자인은 모두 민주주의를 제약하는 기능을 한다는 것이다. 당시 헌법제정회의에 참석했던 제임스 윌슨의 주장(“우리가 가장 존중해야 할 것은 주를 구성하고 있는 인민의 권리입니까, 아니면 주라고 하는 인위적 존재입니까”)이 되풀이 인용되는 것도 같은 맥락이다. 상원을 폐지한 덴마크, 스웨덴, 노르웨이의 예나 신분회의 이상의 의미를 갖지 않도록 한 영국 상원개혁의 예를 강조한 것도, 1위 득표자 한 사람만 당선되는 선거제도를 “경마에나 적합”할 뿐 민주주의 국가에서는 결코 바람직하지 않다고 주장하거나, 대통령선거인단 제도를 불합리한 엉터리 제도라고 말하는 것도 마찬가지이다.

둘째는 사법부, 특히 연방대법원의 과도한 법률심사권이다. 미국에서 연방대법원은, 국민의 직접투표를 통해 선출된 주권기관인 의회와 대통령의 입법권과 정책결정권을 무효화시킬 수 있는 막강한 권한을 갖는다. 그리고 이 권한에 바탕하여 사실상 입법권과 정책결정권을 갖는 것과 마찬가지의 기능을 한다. 이로 인해 “judicial legislation”(사법부의 입법행위), “judicial policy making”(사법적 정책결정)이라고 불리는, 얼마 전까지만 해도 우리로서는 아주 생경한 용어들이 미국 정치학에 매우 중요한 분야를 차지해왔다. 민주적 가치를 중시하는 여느 정치학자와 마찬가지로 로버트 달 역시 사법부의 법률심사권에 대해 “선출되지 않은 기구 이를테면 미국의 경우에서는 연방대법원의 판사 9명 중 5명에게 수백만 미국인들의 삶과 복지에 영향을 미치는 정책의 결정권을 맡겨둔다는 사실은 모순이 아닐 수 없다”고 말한다. 그런데 중요한 것은 이러한 비민주주의적 제도가 어떻게 만들어지게 되었는가 하는 데 있다. 달에 따르면 애초 헌법제정회의에서 입안된 사법부의 법률심사권은 연방의회와 주의회에서 입법된 법률이 서로 충돌할 경우 해결자로서 연방대법원의 심사권을 부여하려 했던 것이었을 뿐, 이로 인해 사법부가 입법행위와 정책결정의 기능을 하게 되리라고는 당시 헌법제정회의에서 누구도 생각하지 않았다는 것이다. 예기치 않은 일이지만, 이로 인해 결과적으로는 정치적 경쟁을 통해 사회적으로 폭넓게 논의되고, 관련 이해당사자들의 참여를 통해 다수형성 내지는 합의결정의 경로를 따라야 할 사안들이 너무도 쉽게 사법적 심사로 치환되면서 정치와 민주주의의 영역을 축소시키게 되었다. 따라서 달은 사법부의 법률심사권은 연방제를 유지하기 위한 차원에 국한되어야 하고, 만약 일반 법률로 확대가 필요하다면 입법부와 행정부의 권한을 자유롭게 관여하는 것이 아니라 시민의 기본권을 보호하는 차원에 최소화되어야 한다고 말한다.

셋째는 헌법개정을 과도할 정도로 어렵게 만들었다는 사실이다. 미국의 헌법은 근대 최초로 민주주의를 정초한 성문헌법의 모델이었다. 달이 말하듯 헌법제정회의에 참석한 사람들은 당대 최고의 지식인들이었고 그 중 제임스 매디슨은 “미국의 가장 탁월한 정치학자”였다. 오늘날 매디슨적 민주주의라는 개념은 다소 보수적 민주주의관을 대표하는 것이지만, 최장집 교수가 강조하듯, 당시의 기준에서 볼 때 매디슨은 “매우 진보적인” 사람이었다. 하지만 미국 헌법은 그 나름의 시대적 한계로 인해 오늘의 관점에서 볼 때 많은 비민주적 요소를 안게 되었고, 이후 새로운 요구와 사회적 변화를 수용하는 데 실패했다. 달이 볼 때 헌법의 정당성이란, 그것이 민주주의를 위해 얼마나 유용한 것인가 하는 질문을 통해 접근할 수 있어야 하는 것이지 그 자체 어떤 신성불가침한 존재가 아니다. “헌법의 정당성이란 민주정부의 수단으로서 헌법이 유용한가라는 관점에서 평가되어야 한다. 헌법이란 그 이상도 그 이하도 아니다”, “나는 민주 시민에게 있어 유일하고도 정당한 헌법이란 민주적 목적에 기여할 수 있도록 제정된 헌법이라고 생각한다”, “헌법은 합리적인 동의에 기초하여 채택되고 유지되고 있는 법률과 정부정책 하에서, 정치적으로 평등한 시민들이 스스로를 통치할 수 있게 하는, 가능한 최선의 디자인이어야 한다” 는 달의 주장은 이런 맥락에서 이해할 수 있다. 그러나 현실에서 미국 헌법은 사실상 개정이 거의 불가능하다는 데 “로버트 달의 비관주의”가 있다.(7장) “아무리 깊이 생각해도 나는 미국 헌법을 보다 민주적인 방향으로 개정할 수 있는가에 대해 다소간 회의적인 입장을 취할 수밖에 없다. 앞서 살펴보았듯이 민주주의의 관점에서 바람직한 변화는 아주 먼 미래에서조차 가능성이 거의 없어 보인다”. 따라서 그가 할 수 있는 결론이란, 미국인뿐만 아니라 미국적 가치와 사고에 따라 오늘을 사는 이들을 향해, 미국민주주의와 미국모델을 비판적으로 사고하면서 보다 민주적인 사회를 건설할 수 있는 성찰의 기회를 갖도록 촉구하는 것에 그치고 있다.

3.
이 글을 읽다보면 미국 민주주의에 대한 달의 비판인 본론에서는 다소 힘과 열정을 느끼게 되지만, 뭔가 화끈한 결론을 기대하는 사람들에게 이 책의 마지막 메시지는 다소 실망스러울 수 있을 것이다. 그러나 지금은 “어떻게 해야 한다”고 말하기 전에 “무엇이 문제인가”를 충분히 이해하고 논의해야 할 때가 아닌가 한다. 최장집 교수의 서문에서 강조하고 있듯이 헌법이 한국 민주주의에서 갖는 의미는 금년 5월과 10월 두 번의 헌법재판소의 판결을 통해 비로소 본격적인 논의의 주제로 등장했다. 헌정주의와 민주주의 사이의 긴장이라는 정치학의 가장 중심적인 문제가 한국 사회의 현실로 부각된 것이다. 따라서 검토되고 논의되어야 할 문제는 법의 지배냐 다수의 지배냐, 과도한 참여 때문에 문제냐 과도한 제도화 때문에 문제냐, 의회중심제냐 대통령중심제냐 등의 기초적인 질문에서부터 당장의 실천과 개선이 요구되는 과제, 예컨대 사법부의 법률심사권의 범위를 현재와 같이 거의 무제한적으로 허용할 것이냐 등의 문제에 이르기까지 매우 광범하고 복잡하다. 이러한 문제들이 어떤 집단적 열정만으로 해결되기는 어려울 것이며 무엇보다도 논의되어야 할 문제가 무엇인가에 대한 포착 자체가 시급하기도 하다. 이런 의미에서 이 책의 결론이 주는 미덕은 오히려 열정을 자제시키면서 이성적 출발을 독려하는 데 있지 않나 싶다.

그러나 이 책의 미진한 논의는 최장집 교수의 한국어판 서문에서 상당히 보완되고 있다. 외국 책의 단순한 번역, 소개를 넘어 그 책이 담고 있는 메시지를 한국 사회의 현실과 그 의미지평에 접합하고 재해석하기 위해 의뢰했던 서평이었는데, 편집자와 역자가 기대했던 수준을 넘어 민주주의와 헌정주의의 긴장을 본격적으로 논의한 하나의 중요한 논문이 되었다. 무엇보다도 최장집 교수의 서문이 갖는 가치는 민주주의론과 헌정체제론의 중요 논점들을 넓은 시야에서 조망하게 해준다는 데 있다. 헌정적 민주주의라고 정의하든, 민주적 헌정체제라고 정의하든 민주주의하에서의 법의 지배라는 문제를 어떻게 다뤄야 할 것인가는 이제 우리 사회에서도 피해갈 수 없는 주제가 되었다. 최장집 교수는 민주주의를 이해하는 넓은 관점에서 이 문제에 대한 하나의 원칙이자 자신의 정치관, 민주주의관을 드러낸다.

요컨대 우리의 출발점은 “민중적 동력과 제도적 조절간의 균형적 결합”의 한국적 모델을 만드는 문제가 아닐 수 없겠다. 보다 많은 민주주의, 보다 많은 민중적 동력이 필요한가 아니면 보다 많은 제도적 조절, 보다 많은 법의 지배가 필요한가? 현재 한국 사회에서 이 둘 사이의 균형은 어느 쪽으로 입지하고 있는가?

최장집 교수는 이 문제를 접근하는 데 있어서 과도한 제도적 조절을 훨씬 우려한다. 제도의 독립적 효과를 강조하는 제도중심적 접근에 대해서 비판적이기도 하거니와 그가 보기에 제도적 조절은 필요하지만 민중적 동력이 없다면 제도는 사회 내 상층엘리트의 이해관계를 확대하는 방향으로 퇴행하는 경향이 있다. 결론에서 최장집 교수가 결국 정치적 실천의 중요성, 그 중에서도 정당정치에 대한 강조로 귀결되는 것에서 그는 좋은 정치의 본질을, 어떤 철학적 원리에 의존하거나 다른 나라로부터 좋은 제도를 이식하는 접근보다는 민중적 참여와 민주적 리더십을 중심으로 한 역동적 모색을 통해 한국현실의 조건과 요구에 부응하는 제도와 정치의 원리를 형성해가는 것으로 이해하고 있음을 보여준다.