널리 알려졌듯이 그 ‘최초의’ 복지입법은 철혈재상 오토 폰 비스마르크의 이름으로 탄생했다. 그런 까닭에 그것을 독일제국에서 독특했던 지배정치의 산물로 여기는 의견들이 아직도 줄을 잇고 있다. 사회정책은 예나 지금이나 노동계급을 포섭하는 국가기제로 이해된다. 더욱이 독일 고유의 복지왕정 이념이 사회적 빈곤에 대처하는 군주의 도덕 의무를 이상화했다고 보면, 그러한 견해는 상당한 설득력을 얻게 된다. 비스마르크는 실제로 1881년에 처음으로 발의한 산재보험입법안에 ‘무산계급의 요구와 이익에 봉사하는’ 공적 보험제도 수립이 곧 ‘인륜과 기독교의 의무이자 국가를 수호하는 정치의 과제’라는 설명을 덧붙였다. 이러한 도덕적 수사의 이면에는 통제와 포섭의 양날을 지닌 지배정치가 숨어 있었다. 말하자면 사회민주주의 운동에 재갈을 물린 사회주의자법의 ‘채찍’을 감내하도록 ‘사탕과자’도 필요하다는 기획이었다. 그러고는 약 10여 년의 세월을 거치면서 건강보험법과 연금보험법이 뒤따랐다. 그의 치적 기간에 그토록 오랜 기간을 끌면서 수많은 수정제안을 거친 입법안은 찾아보기 힘들다. 누가 보더라도 그는 그 장막의 무대를 연출한 카리스마 넘치는 인물이었다. 그런 그가 자신의 이름으로 이룩한 복지제도를 ‘의회와 고위 관료 사이에서 태어난 사생아’라고 혹평할 정도로 그 입법결과를 못마땅하게 여겼다. 또한 그는 만년에 자신의 치적을 꼼꼼히 기록한 『상념과 회상』에서 사회보험만은 단 한 마디도 언급하지 않았다. 뭔가 예사롭지 않은 사연이 있었을 것이다. 그렇다면 그 시대의 의미를 다시 읽어야 옳지 않을까? --- pp.16-18

비스마르크의 국가사회주의는 정부의 관료조직 내부에서, 그것도 바로 사회정책과제를 담당한 그의 측근들 사이에서 큰 발발을 사고 있었다. 건강보험법 초안을 작성한 로만도 이들 가운데 속했다. (……) 그러면서 그는 당대의 사회개혁가들과 교류하는 가운데 앞으로 자신의 이름과 함께 부르게 될 ‘조정하는 노동정치’를 구상했다. 그것은 곧 국가가 다만 간접적으로 지원하고 사회세력이 자발적 동기로 참여하는 이익갈등의 조정기제를 의미했다. 그 중심에 사회보험이 자리할 터였다. 이러한 원리에서 그는 국가나 기업이 노동자에게 직접 시혜를 베푸는 온정주의 복지원리를 철저히 거부했다. 그의 이상 속에서 공적 보험제도는 노동력 재생산 기능을 넘어서 노동의 수평적 권리를 보장하는 사회적 파트너십의 기제였으며, 그것은 곧 그의 말대로 “이익공동체의 바탕 위에서 앞을 내다보는 사용자와 노동자가 연대하는 조직체를” 건설하게 될 법률적 토대가 되었다. (……)

노동과 자본이 함께 자율적으로 보험조직을 관리하는 자치행정의 원리를 실현하여 복지제도의 역사에서 큰 획을 그은 로만의 구상은 어찌 보면 아주 간단했다. 그 대강을 보자. 보험조합들은 먼저 최상위기구로서 조합원총회를 결성하며, 거기에서 다수결의 원칙으로 선출된 집행기구가 보험행정을 관리하게 된다. 이 기구를 선출하는 투표권은 보험재정 부담비율에 따라 배분되며, 사용자가 3분의 1을, 노동자가 나머지를 나누어 가진다. 그럼으로써 노동자들은 처음으로 공적 기구에 직접 참여하게 되며, 자본과 대등하게 맞서는 권리를 지니게 된다. 이러한 원리를 처음으로 공적 기제에 끌어들인 로만에게는 그 ‘자율적 유기체’야말로 ‘새로운 사회질서의 발아지점’이었던 것이다. --- pp.43-44

프로이센 영업법은 처음으로 오랜 전통의 상조금고를 합법적 복지제도로 인정하는 한편, 노동하는 인력을 그 기구에 의무적으로 가입시키는 권한을 지방의 행정당국에 부여했다. 또한 영업의 자유라는 시장경제의 원리에 따라 자율적인 조직구성을 인정했으며, 사회문제에 개입하는 국가의 기능을 ‘필요한 경우’로 한정하면서 자유주의 원리에 충실했다. 그러면서도 수공업과 산업체 노동인력을 제도적으로 통제할 수 있는 여지를 남겼다는 점에서 권위주의 노동정책과 같은 줄기에 있었다. 비록 동업조합의 강제의무는 폐지되었으나 장인들은 자율적인 협회를 구성하여 언제라도 수공업 분야의 노동인력을 통제할 수 있었기 때문이다.

새로운 영업법이 정한 보험제도는 가부장 온정주의에 뿌리내렸다기보다는 오늘날 의미의 사회공학에 더 가까이 다가가나 복지기제로 이해해야 옳을 것이다. 이 법률과 더불어 지역의 행정당국은 비로소 전통적 빈민구제의 재정부담을 분산하면서 보험가입에 소극적인 노동인력의 연대복지를 독려할 수 있게 되었다. 또한 수공업과 산업체 노동관계를 당사자들 사이의 자율계약에 맡기는 자유주의 원리가 확립되었으며, 마찬가지로 노동인력에게는 자치적 복지기구가 허용되었다. --- pp.69-70

몰은 ‘협동체’라는 새로운 사회조직을 통해 노동문제를 해결할 수 있다고 보았는데, 그것은 노동자가 자본소유와 기업경영에 참여함으로써 자본과 노동의 분쟁을 누그러뜨리는 중재기제를 의미했다. 이 새로운 사회기구는 단순히 임금상승을 통해 노동자들의 경제적 처지를 개선하려는 목표만을 지니지 않았다. 그것은 노동자들을 시민사회의 중요 구성원으로 받아들이는 계기를 조성하는 과제를 함께 지녀야 했다. 이를 위해 노동자들은 자립적이며 자율적인 ‘노동자위원회’를 구성하며, 기업가 또한 기업경영과 결산회계에 노동자 대표를 참여시키는 제도적 방안을 마련해야만 했다. 노동자들이 스스로 선출한 이 대표기구에 규칙적으로 회계보고가 이루어지고 그 결과에 따라 정해진 만큼의 이익배당이 이루어져야 한다는 것이 몰의 구상이었다. 그는 오늘날 실행되고 있는 공동결정의 원리를 새로운 시민사회의 지평에서 선취했던 것이다. --- p.90

고타에 모인 노동조합들은 한결같이 ‘정치에서 멀리 벗어나는’ 운동방향의 ‘불가피성’에 동의했다. 그리고 또한 모두 사회민주당에 가입하자는 결의안이 뒤따랐는데, 사회민주당이야말로 “노동자의 정치적?경제적 처지를 온전히 인간답게 만들어줄 수 있다”는 이유에서였다. 이러한 야누스적 얼굴의 이면에는 노동조합의 중립성 요청으로 연대운동을 탄압하는 공안당국의 화살을 피해가려는 절박감이 들어 있었을 것이다. 그러면서도 “오늘날의 사회조직 테두리 안에서 노동자에게 방어와 구호의 수단을” 제공하고 “사회주의 미래생산의 씨앗을 심기” 위해 사회민주당의 울타리가 절실했다. 정당정치에 참여하는 조건으로서 “오로지 노동자를 위하고 노동자의 이해관계 속에서만” 작용하도록 “정강정책이 충분히 보장해야만 한다”는 전제를 내세웠는데, 그 가운데 노동조합의 점진적 실용주의 경향이 들어 있었다. 그것은 곧 노동의 여건을 개량하는 현장활동과 이념투쟁에 헌신하는 정당정치의 역할분담과 다르지 않았다. 20세기의 전환기에 이르러 노동운동의 진로를 두고 사회민주주의 진영 안에서 격렬했던 이데올로기 논쟁은 이때 이미 시작되고 있었던 것이다. --- pp.170-171

사회주의자법의 국회의결을 눈앞에 둔 시점에 있었던 일이다. 프로이센 정부는 사회민주주의를 억누르는 공안입법만으로는 뭔가 일이 제대로 풀리지 않으리라고 여긴 듯 분주하게 움직이고 있었다. 1878년 9월 11일에는 내각의 이름으로 “사회주의 운동에서 발원한 위험에 직면하여 지속적이고 병리학적이며, 악의 뿌리를 아예 없애도록 진력해야 하는 국가의 대응과제가 지금 추진하고 있는 억압적인 비상조처에만 머물 수 없다”는 성명이 나왔다. 이어서 곧 해당 부서들은 질병금고를 확대하거나 사용자 배상책임을 강화하는 등의 ‘긍정적’ 사회정책과제로 사회민주주의 특례법을 보충하는 방안을 찾기 시작했다. 이듬해에는 제국수상이 자신의 이름으로 영방국가 공사들에게 내려 보낸 훈령에서 ‘억압조처의 보완에 반드시 필요한 실천적 개혁’의 필요성을 역설했다. 그리고 드디어 1881년 11월 17일, 비스마르크 자신이 직접 구상한 그 유명한 ‘황제교서’가 이러한 일련의 예보를 기정사실로 공표했다. 프로이센의 사회정책과제를 총괄했던 어느 고위관리가 그것을 ‘마그나 카르타’로 명명했을 정도로 정부의 해당 부서 안에서는 그 울림이 매우 컸던 모양이다. “사회적 폐단이란 단지 사회민주주의 과격행위를 탄압함으로써 척결되는 것이 아니라, 노동자복지를 적극적으로 추진할 때 척결될 수 있다.” 이러한 주장과 함께 이른바 ‘비스마르크 사회보험’의 구체적인 윤곽을 밝혔다는 점에 그 선언의 역사적 의미가 있었다. 동시대 저명한 국민경제학자 슈몰러의 표현대로 ‘사회정책의 세계사적 전환’을 이룬 건강보험과 산재보험, 노령 및 상해보험의 기획이 바로 여기에서 출발했던 것이다. --- pp.181-182

베벨은 산재보험법안을 다룬 1881년 4월 회기에 단단히 벼른 듯 상당히 긴 연설문을 들고 국회단상에 나섰다. 오랜 현장운동가라기보다는 정치가 베벨의 위상을 드러낸 자리였다. 엥겔스는 나중에 이 ‘가장 훌륭한 연설문’을 읽고서 ‘온 제국의회에서 선반공 베벨이 홀로 교양 있는 사람’이라는 인상을 받았노라고 극찬했다. 무엇이 그토록 두드러졌을까? 베벨은 먼저, 1878년 10월에 비스마르크가 사회주의자법의 정당성을 옹호하던 바로 그 자리에서 ‘노동자들의 처지를 긍정적으로 개선하는’ 정책과제를 약속했다는 점을 들면서, ‘우리가 본래 이 입법안의 원조’라는 반어법 논리를 폈다. 사회민주주의 선전활동이 없었다면 폭력적 공안정치도, 이를 무마하는 사회입법도 탄생할 수 없었다는 주장이었다. 베벨은 이후에도 사회민주주의의 직접적 압력 덕택에 복지제도가 가능했다는 주장을 되풀이했다. ‘사회민주주의 복지체제’라는 신화가 이런 과정을 거쳐 만들어졌다는 점에서 이 아이러니는 역사성을 지닌다. --- p.271

‘규범’의 내용들은 몇 가지 점에서 사회보험을 뛰어넘어 현대 복지국가의 과제를 예비하고 있었다. 공적 보험제도의 대상영역이 주로 산업체 노동자에게 한정되었다면, ‘규범’의 사회복지는 그 외연을 산업체 밖으로 넓히는 추세를 보였다. 실제로 몰켄부르는 자신의 제안을 설명하면서 ‘확장’이라는 말을 여러 번 썼다. 그것은 현대적 의미의 국민복지로 향해가는 예비단계로 읽힌다. 공중위생과 국민보건, 공장재해와 산업질병의 예방조처 등이 그 핵심과제에 해당한다. 그런 점에서 ‘규범’에 기록한 복지의 범주가 좁은 의미의 사회보험soziale Versicherung에서 좀더 포괄적인 사회보장soziale Sicherheit으로 확장되기 시작했다고 볼 수 있겠다. 그리고 아직 사회적 권리를 구체적으로 명기하지는 않았지만, 그 과제가 노동시장 영역도 포괄함으로써 현대적 복지체제의 길을 닦고 있었다.

‘규범’의 내용 중에서 당의 기본원리와 가장 크게 어긋난 부분은 복지재정을 분담하도록 ‘모든 계급을 동원한다’는 조항일 것이다. 몰켄부르는 새로 갖추게 될 실업보험의 재정을 국가, 자본, 노동이 각각 3분의 1씩 골고루 부담하는 방안을 예로 들었다. 사회민주주의 공식회합에서 이런 식의 발언은 아마 처음이었을 것이다. (……) 노동이 국가, 자본과 더불어 사회보험을 함께 책임지게 될 때, 그 의미는 단순히 비용문제에만 그치지 않게 된다. ‘동원한다’는 말에는 국가와 자본의 실체를 인정한다는 뜻이 담겨 있다. 그 바탕에서 노동복지가 ‘확장’되려면, 새로운 사회질서가 이전의 적대관계를 해소해야 가능하다. 그리고 그러한 발상에는 약한 노동이 어딘가에 기댈 수 있다는 조건이 들어 있다. 문제의 조항 바로 앞에 명기한 ‘완전한 자치행정’이 곧 그것이다. 이해집단의 자치행정에 기댄 사회협약의 조정정치를 오늘날 정치학은 코퍼러티즘 모델이라고 부른다. 아직까지 사회민주주의 정치가 그보다 더 높은 봉우리에 오른 적이 없다고 한다. 몰켄부르의 ‘규범’은 바로 그 길로 향하는 하나의 지침이었다.