그렇지만 두 사람이 조롱거리가 된 이유를 따져보면 억울한 측면이 꽤 있다. 그들이 추진하고자 한 것은 다름 아닌 박근혜 대통령의 공약이고, 두 사람이 좌절한 이유도 박 대통령의 고집 때문이었다. 김무성과 안철수, 두 정치인은 자신들의 정치적 승부수가 허망하게 실패하는 것을 지켜볼 수밖에 없었지만, 그 과정에서 박근혜 대통령은 거의 아무런 정치적 타격을 받지 않았다. 오히려 대통령은 이득을 얻었다.--- p.18

집권 여당의 대표는 대통령 공약을 이행하는 데 “정치생명을 걸겠다”며 비장한 각오를 밝혔다. 그리고 그걸 가로막은 대통령도 이전엔 “국민과의 약속을 지키는 데에 정치생명을 걸겠다”고 했다. 이 아이러니한 상황에서 그 누구도 자신의 말에 책임을 진 사람은 없다. 한국 정치에서 공약이 조금이나마 중요했다면, 대통령과 여당 대표가 자신의 발언에 책임을 지는 품격을 갖췄다면, 혹은 이런 수준의 정치인들을 용납하지 않는 문화가 한국에 있었다면, 이 나라의 정치가 애당초 이런 수준은 아니었을 것이다.--- p.31

이 대통령은 선거운동 기간에 충청 지역을 다니며 “지도자는 말보다 실천이 중요하다”고 강조하곤 했다. 후일의 상황을 염두에 둔 말은 아니었겠지만, 그 말대로 이 대통령은 세종시와 국제과학비즈니스벨트 공약에 대해 둘 다 말로는 뒤집었지만 실천으로는 지킨 셈이 되었다. 하지만 그 과정에서 공약의 위상은 참 초라해졌다. 이 대통령이 ‘어쩔 수 없이’ 두 공약을 지키게 만든 박근혜 대통령은 세종시 수정안에 반대하면서 ‘충청권 민심’과 ‘약속을 지키는 정치인 이미지’를 동시에 얻었고, 이는 차기 대통령이 되는 가장 중요한 정치적 기반이었다. 그렇게 집권한 박근혜 정부는 역대 정권 가운데 가장 많은 공약파기 논란을 일으켰다. 이런 기만적인 역사가 반복되는 것은 근본적으로 공약이 선거에서 표를 얻기 위한 수단으로서만 의미가 있었기 때문이다.--- p.38~39

정부가 정책을 만들고 집행하는 과정이 합리적인 토론이 아닌, 교묘한 말속임과 왜곡된 정책 홍보로 점철되는 원인 중의 하나로 다시 언론의 문제를 지적하지 않을 수 없다. 기초연금 논란에서도 언론은 당시 진영 보건복지부 장관과 박근혜 대통령의 갈등에만 골몰했다. 당시 언론의 관심사는 정책에 대한 세밀한 검증이 아니라, 정책의 표피와 거기서 파생된 권력관계였다.--- p.61

남한에서 가장 큰 두 개의 강을 연결하기 위해 이 대통령은 한강 상류인 충주와 낙동강 상류인 문경의 물길을 이으려 했다. 좋게 말하면 창의적이고, 나쁘게 보면 엽기적인 발상이 아닐 수 없다. 이 정도 창의적인 발상을 가진 지도자가 만일 통일 한국의 대통령이었다면 백두산에 터널을 뚫어 압록강과 두만강을 연결해 동해와 서해를 잇는 운하를 만들지 않았을까. 우스개로 한 소리지만, 이 대통령에겐 과도한 공상이 아닐 수 있다.--- p.80

물론 정책의 효과를 정확히 예측하는 일은 어렵다. 하지만 허황된 공약을 내세워 매년 수백억 원의 세금을 낭비하게 한 사람은 일정 부분 책임을 져야 한다. 만일 그 수백억 원의 재원을 요긴한 곳에 사용한다면 수많은 사람들의 삶을 바꿀 수 있다. 제대로 된 정부라면 골재판매액 8조 원을 주장했던 정책 입안자들에게 구상권을 청구해 그 책임을 물어야 한다--- p.84쪽

사실 진정한 정치인이라면 관심을 가져야 할 숫자가 너무나 많다. 특히 한국 사회가 뼈아프게 여겨야 할 경제·사회 지표들은 부지기수다. 한국은 34개 OECD 회원국 가운데 유독 앞에서 혹은 뒤에서 1~3위를 차지하는 분야가 많은 나라다. 자살률, 출산율, 가계부채, 비정규직 비중, 노인빈곤율, 노동시간 등이 그렇다. 정치지도자라면 마땅히 이런 한국 사회의 구조적인 문제들을 어떻게 해결할지, 자신이 선거에서 당선되면 임기 내에 이런 수치들을 어떻게 바꿀지를 공약으로 제시해야 한다. 한국 사회가 747공약에서 진정 배워야 할 교훈은 “구체적인 숫자로 공약하라”가 아닐까.--- p.90

이미 존재하는 법이 현실에서 규범력을 회복하는 것이 경제민주화의 첫걸음이다. 이는 거꾸로 말해 제도화가 경제민주화를 담보하지 못한다는 의미이기도 하다. 한국의 노동법이 제대로 지켜지지 않는 것처럼, 공정거래법이나 유통법, 상생법 등도 많은 경우 지켜지지 않고 있다. 따라서 정부는 입법 성과에 대한 자화자찬을 할 것이 아니라, 법이 현실의 문제를 해결하는 데 어떤 역할을 하고 있는지를 꾸준히 모니터링하고 냉철하게 현실을 직시할 필요가 있다.--- p.116~117

이명박 시대의 한국 경제는 ‘고용 없는 성장’ ‘임금인상 없는 성장’으로 요약된다. 고용과 임금인상 등 ‘없는 것들’로 인한 고통이 컸지만, 분명한 것은 이 기간에도 성장은 지속됐다는 점이다. 그리고 그 성장을 가능하게 한 ‘노동’은 여전히 과로 상태였다. 한국은 노동자들의 월평균 근로시간이 2008년 184.8시간에서 2013년 178.1시간으로 줄었다. 하지만 다소 줄어든 2013년의 근로시간조차 OECD 회원국 가운데 멕시코에 이은 2위다. 과로에 지칠 대로 지친 사람들의 마음을 사로잡은 구호는 다름 아닌 ‘저녁이 있는 삶’이었다.--- p.134

한국에서는 대다수의 파업이 불법이다. 여러 언론에서도 ‘불법’과 ‘파업’이 마치 한 단어인 것처럼 ‘불법파업’이라는 용어를 자주 사용한다. 노동자의 대표적인 단체행동이자 헌법에 보장된 권리인 파업이 왜 대부분 불법인 걸까. 물론 여러 이유가 있다. 합법적으로 파업을 하려면, 절차·목적·방법·주체 등이 모두 요건에 맞아야 한다. 이 중 하나라도 어기면 불법이 된다. 특히 정리해고와 관련된 항목은 파업의 ‘목적’이다. 한국에서는 정리해고에 반대하는 파업은 예외 없이 불법이다.--- p.164

정부의 노동개혁은 비정규직과 파견직이 취지에 맞게 활용되지 않는 비정상을 정상화하려는 것이 아니라, 그런 비정상의 일상화 혹은 만연화를 조장하는 것이다. 다만 열악하고 불평등한 지위로라도 일자리를 연명하게 해달라는 사람들의 목소리를 들어준 것으로 평가할 수는 있다. 하지만 그걸 핑계로 더 많은 사람들에게 구조적으로 열악하고 불평등한 지위를 주겠다는 것이 정부가 추진하는 노동개혁의 진짜 목적이라고 볼 수 있다. 어쩌면 박근혜 정부의 노동개혁은 고리대금업과 비슷한 정책이다. 현금을 안겨줘 잠시 달콤함을 맛보게 하지만, 그 맛에 취하면 구조적으로 노예가 된다. 이런 면에서 박근혜 정부의 노동 정책은 공약의 파기가 아닌, 역주행인 것이다.--- p.172

집값을 안정화하는 것이 전세난뿐 아니라 저출산 문제 등을 해결하고, 장기적으로 국민 전반의 삶의 질을 높이는 방법일 수 있다. 하지만 현실적으로 정부가 집값이 떨어지는 것을 방치하기가 쉽지 않다. 가계 자산의 대부분이 ‘내 집’이기에 표심을 잃을 수 있기 때문이다. 부동산 거래 부진이 경제 전반에 미치는 영향도 분명 고려해야 할 요소다. 이처럼 거의 모든 정책은 딜레마 상황에 놓여 있다. 그래서 현실 진단과 문제의 우선순위 파악이 중요한 것이다.--- p.203

‘보육비 전액 지원’ 혹은 ‘무상보육’이란 표현을 쓰면, 마치 아이를 키우는 비용을 모두 국가가 지원하는 것처럼 보인다. 하지만 이는 전혀 사실이 아니고 매우 기만적인 표현이다. 실제로 아이를 낳아 키우면 보육시설 이용금액의 몇 배에 해당되는 금액이 매달 들어간다. 아이의 식비, 기저귀, 옷 등을 비롯해 집 안의 각종 가구와 장난감, 책, 식기 등 아기를 위한 가재도구들이 필요하다. 보육시설 이용금액은 보육비의 지극히 일부일 뿐이다.--- p.242

산모의 4분의 1만이 출산휴가를 다녀온 수수께끼의 해법은 ‘비정규직’에 있다. 여성 근로자의 과반수 이상이 비정규직이고, 비정규직은 고용보험에 절반 이상 가입하지 않기 때문에 매년 아기를 출산하고도 출산휴가와 육아휴직을 신청하지 못하는 여성이 어림잡아 10만 명 이상이 되는 것이다. 이는 저출산 현상이 의외로 비정규직 문제와 매우 관련이 깊다는 것을 간접적으로 시사한다.--- p.249~250

또한 현실에서 대부분의 부모들은 아무리 맞벌이여도 종일반 이용시간(오전 7시 30분~오후 7시 30분)을 꽉 채워서 아이를 보내지 않는다. 이렇게 보내면 자신의 아이가 미움을 받을 우려가 있고, 아이들도 한곳에서 오래 머무는 것을 버거워하기 때문이다. 그래서 대부분의 부모들은 육아 도우미를 고용하고, 각종 사교육을 전전한다. 현실을 너무 모르는 정부가 기껏 낸다는 정책이 전업주부에 대한 차별이었던 것이다. 통계적으로 보면 전업주부의 출산율이 맞벌이보다 세 배 가량이나 높다. 2015년을 기준으로 전업주부의 출산율은 2.12명으로 0.7명인 맞벌이보다 훨씬 높았다. 기존에 그나마 출산율이 높았던 전업주부를 차별하는 일은 이들에게 이제 아이를 그만 낳으라는 신호다. 이게 이 나라의 보육정책이 가지는 진짜 의미인 것이다. --- p.255

처음부터 허황된 공약이 지켜지지 않으면, 사람들은 대개 “역시 그럴 줄 알았다”고 말한다. 별로 감정적으로 반응하지도 않는다. 공약에 대한 기대가 워낙 낮은 데다, 허황된 공약은 더 실현 가능성이 낮기 때문이다. 그래서 선거 공약으로 현실 가능한 목표를 제시하는 것은 별 의미가 없다. ‘7% 성장률 달성’이나 ‘세계 7대 강국 입성’ 같은 ‘뻥’을 세게 칠수록 통하는 것이 현실이다. 정치인들은 선거 때마다 불가능한 약속을 하고, 그 약속은 당연한 것처럼 지켜지지 않으며, 유권자들도 그것에 별로 실망하지 않는다. 이 악순환의 진짜 문제는 왜 공약이 실패하는지를 따져보지 않는 자조적인 문화를 퍼뜨리는 것이다.--- p.264

나이와 연차에 따라 서열화되는 한국 사회 특유의 문화에서 중소기업과 비정규직을 전전하며 30대에 접어든 청년은 경력직이나 신입직 어느 쪽으로도 대기업에 취직하기가 어렵다. 그것이 많은 청년들이 취업 삼수, 사수를 하면서도 눈높이를 낮추지 않고, 대기업과 공기업에 목을 매는 이유다. 오히려 청년들은 ‘한번 비정규직은 영원한 비정규직, 한번 중소기업 직원은 영원한 중소기업 직원’일 거라는 비관, 그리고 ‘첫 직장이 자신의 인생을 결정할지 모른다’는 불안감에 시달리고 있다.

<b>민주주의, 선거, 그리고 공약의 풍경들<br/></b><br/>오늘날 대한민국에서 민주주의란 공기와 같은 것이어서 그 시스템을 어지럽히는 어느 누구도 시민의 대표자, 국민의 대표자가 될 수 없다. 만약 권력의 행사가 다수의 주권자가 제대로 알지 못한 채 음지에서 은밀히 이루어진다면, 그 비정상적인 행태가 모두에게 알려지는 순간 사태가 어떻게 전개되는지는 2016년의 광장이 또렷이 증명했다. 민주적 주권자들은 광장에서 서로의 존재를 열씬 흥분 속에서 확인했으며, 대한민국은 민주공화국이고 모든 권력은 국민으로부터 나온다는 사실을 되뇌고 또 되뇌었다. 그런데 그렇게 재확인한 민주적 권력이란 과연 무엇이고 그것은 구체적으로 어떻게 작동할까. <br/><br/>이 책은 우리의 민주주의가 1987년의 경이로운 직선제 쟁취 이후 놓치고 있는 ‘공약’에 주목한다. 공약의 준수와 검증은 사실 대의민주주의가 정상적으로 작동하기 위한 필수 조건이다. 선거에서 후보자들이 내거는 공약이 그저 그때의 말뿐에 불과하다면, 국민들이 행사하는 민주적 권력이란 단지 잠시의 이벤트에 지나지 않을 것이기 때문이다. 국민이 나라의 주인으로 불리는 것은 선거 때뿐이고, 그 나머지의 시간 동안에는 소수의 정치/경제/사법 엘리트가 주인 행세를 하는 것이 우리 민주주의의 현주소가 아니던가. 그러한 오도된 현실이 적나라하게 드러난 것이 지난 2016년이었다. <br/><br/>저자는 지난 두 보수정권이 약속한 수많은 공약들이 얼마나 허망하게 파기되었는지를 상세하고 집요하게 추적한다. 공약처럼 위장한 ‘반값등록금’ 주장에서부터, 오락가락하며 신뢰 상실을 자초한 ‘무상보육’ 공약, 후퇴에 후퇴를 거듭한 ‘기초노령연금’ 공약, 주택 정책 실패로 결국 잔뜩 쌓여버린 ‘가계빚’, 선거 후에 흐지부지된 ‘경제민주화’ 공약에 이르기까지 어쩌면 우스꽝스럽기마저 한 공약파기의 사례를 풍부하게 보여준다. 이를 통해 저자는 진정한 의미의 민주주의, 일상의 민주주의가 실은 공약이라는 간단한 장치로부터 비롯된다는 기본 상식을 조용히 환기한다. <br/><b><br/>“공약이 거짓말이라는 것을 누가 모르나요?”<br/></b><br/>1987년부터 헤아려보면 한국 사회의 직선제 경험이 올해로 30년째다. 그전의 체육관 간접선거에 비춰보면 ‘직접선거제도’ 그 자체로 한국 민주주의의 획기적인 진전이라 할 수 있었다. 하지만 그후 ‘투표’ 이상으로 민주주의 경험이 심화되지 못했고, 사람들은 점점 더 선거를 통해 세상을 바꿀 수 있다는 믿음을 잃어갔다. 이는 대의민주주의에 있어 심각한 위기 증세임에 틀림없다. 실제로 저자는 이 책을 집필하기로 했을 때, 가장 먼저 주변의 자조적인 질문에 맞닥뜨렸다. “공약이 거짓말이라는 것을 누가 모르나요?” <br/><br/>그러나 저자가 보기에 이러한 태도는 한국 정치가 바로 서는 데 전혀 도움이 되지 않는다. 공약은 정치인이 당선을 염두에 두고 이행할 정책에 대한 약속을 하는 것이기 때문에, 민주적 정당성의 핵심 내용을 이룬다. 만약 공약이 아무것도 아닌 것이라면, 선거는 권력투쟁 혹은 인기투표의 수준으로 전락하게 된다. 따라서 일단 제시된 공약은 검증되고, 이행되며, 검토되어야 한다. 이때 정치인은 이런 활동들이 가능할 수 있도록 ‘구체적’으로 공약을 제시해야 하고, 언론은 국민을 대변해 정치보도의 중심에 공약을 가져다 놓아야 한다. <br/><br/>이 책은 그 기본의 자리에서 지난 두 보수정권의 공약들을 살펴본다. 그것이 자아내는 풍경은 블랙 코미디처럼 씁쓸하기만 하다. 박근혜 대통령은 모든 노인들에게 매달 20만 원씩 지급하겠다는 공약으로 50, 60대에게서 높은 지지율을 얻어 당선되었지만, 그 이후 해당 공약을 대폭 후퇴시킴은 물론 아이러니하게도 노인층 공약을 반도 지키지 못했다. 그리고 오늘날 대한민국은 ‘노인빈곤율의 압도적 세계 1위’라는 불명예 타이틀을 유지하고 있다. <br/><br/>그나마 그가 이명박 대통령처럼 “그런 공약을 한 적 없습니다”라고 발뺌하지 않았던 것을 다행으로 여겨야 할까? 이명박 대통령의 경우 반값등록금 주장을 마치 공약인 양 눈속임해서 선거 당시 청년층의 호응을 얻고는, 막상 훗날 실제적인 공약이행을 요구받자 “그런 공약을 한 적 없다”고 물러섰다. 이런 뻔뻔한 태도는 공분을 사서 대규모 집회 시위로 이어지기까지 했다. 물론 정치인의 교활한 술수를 언론이 검증했더라면 상황이 좀 나았겠지만, 불행히도 이명박 대통령의 대선 공약집을 직접 확인해서 보도한 언론은 단 한 군데도 없었다. <br/><br/>저자는 이처럼 이명박-박근혜 정권이 파기한 여러 분야의 공약들을 구체적인 데이터에 기반해 전반적으로 추적한다. 이때 분명하게 확인되는 것은 정치인이, 언론이, 그리고 우리 사회가 얼마나 공약을 가볍게 여기는지 하는 것이다. ‘보육대란’ 사태는 이를 잘 보여준다. 2007년 당시 이명박 후보는 대통령 선거에 즈음해 한 어린이집을 방문한 자리에서 ‘무상보육’을 파격적으로 약속했다. 유아의 보육료나 출산 비용을 ‘전액’ 국가가 지원하겠다는 내용이었다. 무상보육 정책은 물론 높이 평가할 만한 것이지만, 문제는 말을 너무 쉽게 뒤집어버린 데 있다. 대선 공약집에는 정작 ‘전액’이라는 문구가 일관되게 빠져버렸던 것이다. 몇 년 후 곡절 끝에 이른바 ‘무상보육’ 법안이 통과되었지만, 정책 결정권자의 의지가 확고하지 않았기에 세심한 고려나 예산 계획이 따라주지 않았다. 그 결과 박근혜 정권 들어서도 예산이 문제가 되어 ‘보육대란’ 사태가 초래되었고, 이는 아직도 잠재적인 불씨로 남아 있다. 만약 정책 결정자가 진정으로 공약을 무겁게 여기고 충분한 준비를 했다면, 아이 있는 집 부모들이 그렇게 난처하게 되는 일은 일어지지 않았을 것이다. 그런데 실은 이런 난처함은 다른 공약들 전반에 걸쳐 공통되게 나타나는 현상이며, 한국 사회의 민주주의가 한 단계 성숙하기 위해서는 반드시 해결해야 할 숙제다. <br/>

“대통령 선거를 앞두고 나온 공약집이야말로 행정대학원쯤의 정식 교재로 삼을 일이다. 반면교사용으로, 혹은 정말 실천이 될 수 있도록 말이다. 공약집을 대략이라도 읽어보는 유권자는 많지 않으며, 아마 후보 자신도 꼼꼼히 읽어보지 않는 것 같다. 그렇지 않다면 이렇게까지 현실에서 무시될 수는 없지 않겠는가? 윤형중 기자는 대학 시절 잠시 나와 수업한 적이 있는데 그의 토론 모습을 보고 ‘마치 수비형 탁구 선수 같다’고 평했던 기억이 난다. 침착하고 치밀하고 논리적이었기 때문이다. 그런 그가 대선 공약집을 세밀히 들여다보고 있는 모습을 상상하니 나까지 긴장이 된다. 이런 작업이 좀더 많은 이들에 의해 지속될 수 있기를….”

손석희 (JTBC 보도 담당 사장)

우리 정치는 ‘All or Nothing’입니다. 그래서 정치인들에게 현실을 감안하지 않은 포퓰리즘성 공약은 거부하기 어려운 악마의 속삭임과 같습니다. 지난 두 정부의 공약을 집중 분석한 윤형중 기자의 이 작업이 많은 정치인, 언론인, 유권자에게 널리 읽혀져 선거가 좋은 정책과 공약의 축제로 변모하게 되길 기대합니다

남경필 (경기도지사)