최근 몇 년 사이 ‘쓸모없는 공공사업’, ‘환경을 파괴하는 공공사업’ 등 공공사업을 비판하는 장면이 증가하고 있다. 원래 공공사업이란 사회경제활동과 국민생활을 지탱하는 제반 시설(사회자본)을 정부, 관계기관 및 지방자치단체가 세금을 사용하여 정비하는, 공익적인 사업을 의미하는 복잡한 개념이다. 도로나 항만, 댐, 상하수도 건설 등이 알기 쉬운 공공사업의 사례다. 환경에 미치는 부하나 압박받는 재정에 대한 영향, 비용 대비 효과 등 다양한 관점에서 기존 공공사업의 문제점이 지적되어 왔지만, 그 근저에서는 ‘공공성’이나 ‘공공사업’의 의미 자체가 크게 흔들려 다시 질문이 던져지고 있다. ‘시민사업’이라는 단어가 등장한 것은 그 상징 중의 하나인지도 모른다.---p.15

강은 물뿐만 아니라 각종 물질이나 생물의 순환계 일부를 담당하고 있다. 그 흐름을 콘크리트 구조물로 분단시키는 게 댐이고, 그에 따라 상류에서는 토사 퇴적과 수질 악화, 회유 어종의 소멸 등의 환경문제, 하류에서는 모래사장의 소실이나 수량 저하, 생태계 변화와 같은 환경문제를 발생시킨다.---p.67

무엇보다 나가라 강 하구언을 둘러싼 일련의 분쟁이 댐 심의위 설치라는 건설성의 정책 전환에 직접적인 계기가 되기는 했지만, 그 배경에는 전국 각지에서 고양된 댐 건설 반대운동이 있었다는 점을 놓쳐서는 안 된다. 댐 심의위는 “특히 댐 등 사업 …… 에 대해서는 그 건설에 장기간이 필요하고, 또 지역에 미치는 영향이 큰데도 불구하고 …… 지역주민의 의견을 청취하는 도시계획과 같은 절차가 제도상 충분하지 않았다는 지적을 바탕으로, 사업자가 해당 댐?보 사업의 목적?내용 등에 대해서 지역 의견을 적확하게 청취하는 것을 목적”으로 하고 있었다.---p.71

국회에서도 집권여당인 자민당을 포함, 초당파 국회의원들이 ‘나가라 강 하구언을 이야기하는 모임’을 1989년에 설립하고, 1990년에는 공사 중지를 요구하는 의원 259명의 결의문을 총리에게 제출하는 등 중앙 차원의 정치 무대에 ‘나가라 강 하구언 문제’가 구축되었다. 더욱이 그해 말에는 기타가와 이시마츠 환경청장관(당시)이 현지를 시찰한 후에 ‘생태적으로 문제가 있다’는 환경청 견해를 발표하면서 건설성에 환경영향평가를 추가할 것을 요청하는 한편, 건설 목적의 하나인 이수의 근거가 되는 물수요 계획(Full Plan) 재검토를 국토청에 요구했다.---p.103

분명 수몰 예정 지역 주민이 주체가 된 반대운동은 제3장에서 검토한 것처럼 인구가 집중된 하류지역의 지지층을 획득하려고 시내의 각 가구를 대상으로 한 소책자 배포와 전문가를 초빙한 ‘심포지엄’ 개최를 통해 댐 필요성에 대한 의문점과 하류 주민에게 불리한 점을 호소해 왔다. 그렇지만 수몰지역 주민으로 구성되는 ‘반대동맹’만으로는 ‘토지소유권자의 이기심’이나 ‘이데올로기적인 운동’ 같은, 다른 지역 주민들의 선입관을 불식하는 것이 쉽지 않았고, 지지층 확대가 어려웠다. …… 거기에 전혀 다른 행위 양식과 운동 프레임을 내세운 운동이 일어난 결과, 오카와 강 유역에는 수몰 예정 지역 주민에 의한 반대운동과 「숲?바다」 운동이 함께 존재하는 모양새를 띠게 된다. 상호 보완적인 성격을 갖는 두 가지 운동의 전개를 통해 오카와 강 유역의 환경운동은 커다란 사회적 세력을 형성하였다.---p.176

나가라 강 하구언과 이사하야 만 간척 사업으로 대표되는 것처럼, 1990년대 들어 대형 공공사업에 대해 전국적 규모로 환경운동이 활성화되고 사회적 비판이 비등하면서 이는 그 후 정부나 지자체가 공공사업 재검토 정책을 실시하는 하나의 요인으로 작용했다. 특히 하천 행정에 있어서 나가라 강 하구언을 둘러싼 일련의 분쟁은 건설성이 ‘하천 환경 중시’나 ‘소통형 행정’ 같은 새로운 정책을 전개하는 전환점이 되었다.---p.181

심의는 대략 ①유량 데이터와 물 수요계획 등 치수?이수 계획의 전제가 되는 ‘기초수치의 재검토’ ②‘복수의 대체 안 검토와 엄선’ ③‘외부 전문가?참고인 초치와 의견 진술’ ④‘게센누마 시민을 대상으로 한 공청회---p.시민 의견을 듣는 회의) 개최’ ⑤‘답신 내용의 조정?결정’이라는 흐름으로 전개되었다(표 5-4). 그 중에서 특히 나중에 논의의 행방을 좌우하는 항목은 ①기초수치 재검토 ③참고인 초치 ④공청회였다.---p.189

위와 같은 절차를 밟으면 엄청난 시간과 비용을 필요로 하는 것은 분명한 사실이다. 하지만 그런 ‘번거로움’을 생략한 폐쇄적인 계획 결정 과정이 각지에서 댐 분쟁을 야기해 온 것을 생각하면, 본 사례를 ‘특수 사례’로 덮어버릴 게 아니라, 향후 대형 공공사업 재평가 시스템을 양성하는 데 있어서 본 장에서 고찰한 검토위원회의 의의와 과제를 살려 나갈 필요가 있다. 그때슴 일정한 합리적 근거에 기초해서 계획을 다시 책정하는 과제는 물론이거니와 지역주민의 생활을 재건하고, 특히 오랜 기간 주민들이 갖고 있던 긴장과 불만, 불신감 같은 수치화할 수 없는 요소들을 어떻게 이끌어 내어 완화시켜 나갈 것인가 하는 갈등 조절(conflict management)의 관점이 중요해질 것이다.---p.205~206

한편, 지역 만들기가 각지에서 흥성하는 것과 시기를 거의 같이 하며 사회학자 츠루미 가즈코(鶴見和子) 등에 의해 제기된 것이 ‘내재적 발전’이라는 사고방식이다. 이는 서구를 모델로 하는 사회의 단선적인 발전양식(근대화론)과 대치되고, 지역마다 문화적?생태적 고유성을 토대로 주민이 주체가 된 다계적인(polyphyletic) 사회의 발전 모델을 가정하는 이론으로, 각지에서 최근에 볼 수 있는 지역 만들기의 특징과 아주 친화성이 강하다.---p.210

“댐이 생기면 유람선을 띄워 관광지가 되고 기토 촌이 번창한다”든지, “발전 댐이 생기면 이 지역은 전기요금이 싸진다”, “댐이 생기면 물고기가 많이 자라 얼마든지 잡을 수 있다”든지. 시골의 순박한 아저씨들이니까요. 넥타이를 매고 말쑥하게 차려입은 사람들이 설명을 하면, 모두가 그걸 전적으로 믿었지요. 장밋빛 발전 얘기에 모두 속았습니다. ‘속았다’는 생각은 반대운동에 관여한 촌민이면 누구나 똑같지요..---p.308

최근, 정책 결정과 정책을 실시하는 과정에서는 ‘시민 참여’와 ‘주민 참여’라는 명목 아래 행정당국이 시민(주민)단체와의 연계나 파트너십을 도모하려는 움직임이 일반적인 모습이 되었다. 그리고 1998년의 특정비영리활동촉진법(NPO법) 시행에 따라 도?도?부?현과 정령지정도시(政令指定都市) 등 지자체 차원에서는 NPO(민간비영리조직) 등이 주체가 된 시민활동을 적극적으로 지원?촉진하기 위한 각종 시책도 전개하고 있다. 이처럼 주민 생활과 일상적으로 관계하는 지자체 행정뿐만 아니라, 지금까지는 시민활동이나 주민활동과 일상적인 관계가 적었던 건설성의 하천 행정에서도 최근 커다란 정책적 변화를 볼 수 있다.---p.343

‘유역’, ‘연대’, ‘참여’, ‘파트너십’, ‘환경’, ‘지역성’, ……. 수많은 키워드로 표현되는 새로운 하천정책의 이념은 ‘강의 365일’이라는 표현에서 단적으로 드러나는 것처럼, 홍수나 가뭄 같은 비상시 대책을 가정한 근대적인 하천 관리에 편중된 것에서, 환경과 경관 등 하천의 다면적인 기능을 염두에 둔 개별적이면서도 종합적인 하천 관리로의 전환을 지향하는 것으로 보인다.---p.344

그렇다 해도, 자주 지적되어 온 바와 같이 시민 섹터의 ‘대항적 전문성’을 향상시키는 과제와 함께, 일상적인 협동의 전제로서 그것과는 다른 형태의 전문성, 다시 말해 행정당국에게는 원리적으로 맡길 수 없는 지역 지식을 발굴해 체계화시킨 ‘또 하나의 전문성’의 역할이 앞으로 더욱더 필요해지는 것은 확실하다.---p.372

그 배경에는 토사 퇴적과 자연 생태계 파괴로 대표되듯이 대규모로 자연환경을 바꾸는 댐의 구조적 결함이나 환경 위험, 국가 및 지자체 재정에 미치는 영향이 ‘사회문제’로 구축되어 왔다는 요인이 있다. 더 나아가 원래 강은 누구의 것인가, 누가 의사 결정의 주체가 돼야 할 것인가라는 물음에서 출발, ‘강’이라는 공공 공간의 존재 방식을 주민 자신이 결정하고 싶다고 하는 자기 결정에 대한 사람들의 의식 고취도 빼놓을 수 없다.

가속화하고 있는 4대강 사업을 두고 논란이 뜨겁다. 4대강 사업을 중단하라며 고귀한 목숨까지 내던진 사람들도 있었다. 4대 종단의 목회자들마저 사업을 중단하라 나섰고, 여론조사를 통해 드러났듯이 국민의 70% 이상이 공사 중단이나 속도 조절을 요구하고 있다. 폭염과 위험을 무릅쓰고 환경단체 활동가들이 “국민의 소리를 들으라”며 고공 시위를 벌이고 있다. 그러나 정권은 꿈적도 않고 있다. 외려 속도전에 열을 올리고 있다. <br/><br/> 22조원이라는 엄청난 금액의 국민의 혈세가 투입되고 있는 상황에서 시민사회의 요구는 명확하다. 졸속으로 벌어지는 공사를 재평가해보고 사회적 합의를 이루자는 것. 어쩌면 끝을 예상할 수 없는 치명적인 결과가 야기될 수 있기 때문에 국민, 지역주민, 행정당국과 전문가들이 함께 모여 의견을 나누고 필요성을 제대로 살펴보는 토론의 장부터 열어 이를 토대로 사업의 형태와 규모를 가름 짓자는 것이다.<br/> 공공사업 재평가 제도, 주민(시민) 참여, 공론 형성, 소통형 행정, 지역발전, 협동, 이 책을 관통하고 있는 키워드다. 따라서 4대강 사업을 놓고 공방이 계속되고 있는 우리의 현실에 시의적절한 화두를 던지고 있는 책이라 하겠다.<br/><br/> 철저한 현지조사를 통해 분석하고 전망을 제시한 저자가 강조한 내용이 우리에게 시사하는 바는 무척 크다. 오늘날의 하천정책은 종래의 홍수 제어(치수)와 수자원의 개발?이용(이수)이라는 2개의 축에 ‘지역성’과 ‘강의 다면적인 기능 중시’와 같은 새로운 정책 과제가 추가된 이종 혼합 상태가 되었고, 될 수밖에 없다는 것이다. <br/> <br/> 저자는 일본의 댐 건설계획을 둘러싼 분쟁 및 환경운동에 관한 사례 분석을 중심으로 오늘에 이르기까지 하천정책과 운동의 전개과정을 검토해, 21세기 일본 사회의 하천 관리와 정책결정 과정, 분쟁지역의 지역재생에 관한 전망과 과제를 도출해 내는 것을 주요과제로 삼고 있다. 이를 위해 무려 연인원 175명의 관계자 인터뷰를 중심으로 한 현지조사를 하고 각종 문헌자료에 의거해 논의를 전개한다. 약 2,800개(2003년 3월 기준)의 댐(보)이 건설돼 있는 일본에서 특징적인 사례들을 뽑아 학술적으로 분석?고찰하고, 그에 따른 과제와 전망을 도출해 전하는 메시지가 둔중하게 다가오는 책이다. <br/><br/> 일찍이 한국보다 먼저 근대화를 겪은 일본에서는 이미 1950년대에 자연보호운동이 싹트고, 1960년대 이후 댐 건설계획이 급격하게 증가하면서 댐 건설 반대운동으로 환경운동이 본격적으로 불붙게 된다. 이미 이 때 댐 건설을 둘러싸고 수몰 예정 지역 주민이 건설 금지 소송을 제기할 만큼 댐 건설 반대운동 역사가 깊다. 사회운동이 활성화되고 ‘지방자치’와 ‘기본적 인권의 존중’ 같은 권리 방어를 전면에 내건 운동이 태어나는 것도 1960년대 후반이다. <br/><br/> 하지만 저자도 말했듯이 우리가 주목해야 할 시기는 1990년대라 하겠다. 1990년대 전반에 발생한 나가라 강(長良川) 하구언 건설ㆍ운용을 둘러싼 환경운동의 확대를 계기로 대형 공공사업 재검토가 사회적 쟁점이 되면서 90년대 후반의 사회문제 중 하나의 범주를 형성하기에 이르렀던 것이다. ‘한번 계획되면 멈추지 않는다’고 해 왔던 공공사업 시행 과정에서, 일정한 기준에 따라 사업을 재검토하는 틀이 제도로 도입된 일은 하천정책에 있어서 획기적인 일이었다.<br/><br/> 그 결과 2000년대에 들어와서도 나가노 현의 ‘탈댐 선언’과 구마모토 현의 현영 수력발전 댐 ‘철거’ 결정 등, 기존의 댐 건설을 주축으로 한 하천정책이 부분적이나마 자연형이나 생태복원형으로 착실히 전환되고 있다. 그리고 지금까지 제한적인 관계자들만으로 계획을 결정해 온 행정위원회에 주민과 NGO(비정부기구)/NPO(비영리조직) 같은 시민단체 구성원이 위원으로 참가하는 경우도 볼 수 있게 되었고, 계획검토 단계에서 주민을 대상으로 한 설명회도 자주 개최되었다. 절차적 민주주의라는 측면에서 우리가 타산지석으로 삼을 만한 요소다. 이는 기존의 경직된 하천 행정과 폐쇄적인 계획 결정 과정에서 벗어나 ‘소통형 행정’의 틀을 갖추는 쪽으로 발전하고 있다. <br/><br/> 한편 저자는 대형 공공사업 계획이 중지된 이후 해당 지역사회에서 벌어지는 ‘지역재생’에 대해서도 많은 지면을 할애하고 있다. 지역재생이란 ‘환경파괴 등 주로 지역 외부의 작용에 의해 큰 변화가 발생한 해당지역의 주민생활이나 생활환경을 주민이나 지자체가 주체가 되어 복원하고, 광의의 지역발전을 지향하는 것’이라고 정의한다. 이 또한 우리가 유역 발전을 모색하는 데 중요한 단초를 제공해 준다 하겠다.<br/><br/> 끝으로 시민섹터의 대두와 함께 바람직한 하천정책(계획) 결정 과정에 있어서 행정당국과 시민(주민)의 협동을 지탱하는 조건을 이론적으로 고찰한다. 여기서 저자가 강조하는 것이 ‘잶 하나의 전문성’이다. 폐쇄적이고 일방적인 행정당국에 맞서기 위해 주민에게 요구된 것이 ‘대항적 전문성’이었다면, 지역에 기반을 둔 ‘또 하나의 전문성’은 대립에서 벗어나 진정한 협동과 참여 민주주의의 토대를 갖추는 데 필요한 전문성이라는 것이다. <br/><br/> 저자는 종래의 하천법 아래에서의 하천 행정이 오로지 강을 제어의 대상으로 파악하는 하천관에 편중되어 폐쇄적인 정책당국의 내부에서 독점적?기술론적으로 모든 과제를 해결하려 해 온 데서 여러모로 한계가 노정되었다고 분석하고 있다. 지역주민의 참여 및 합의 형성과 함께, 자연과학뿐만 아니라 인문?사회과학을 포함한 여러 분야를 가로지르는 관점을 갖지 않으면 이제는 향후의 하천정책이 성립될 수 없다는 그의 결론이 울림이 클 수밖에 없다.<br/><br/> 서장에서는 지금까지의 개발문제와 환경운동에 관한 주요 선행연구를 정리, 검토하고 환경사회학의 관점과 본 저서의 방법론을 제시한다.<br/> 제1부(제1~2장)에서는 사례 분석을 위한 기초 작업으로, 사회학적인 관점에서 댐 건설이 활발하게 이루어지는 1950년 전후부터 21세기 초에 이르기까지 하천정책의 변천과 환경운동의 전개를 따라간다. 우선 일본의 개발정책과 댐 건설의 위상, 하천정책의 변천과 그 특징을 파헤치고, 댐 건설이 구체적으로 어떤 계획 결정 과정을 통해서 추진되어 왔는지를 검토하고 있다(제1장). 그리고 지금까지의 댐 건설 계획에 대한 주요 환경운동의 예를 들어 운동 참여자와 네트워크, 쟁점과 운동의 지향성, 프레이밍(framing)에 주목해서 운동의 유형화를 시도한다(제2장).<br/><br/> 위의 작업을 토대로 현지조사와 각종 문헌자료에 의거한 사례 분석을 한 것이 제2부와 제3부다.<br/> 제2부(제3~6장)에서는 미야기 현 니이츠키 댐 건설 문제를 사례로, 계획 발표(1974년)부터 계획 중지(2000년)에 이르기까지 4반세기에 걸친 지역 분쟁 과정을, 특히 ①계획에 대한 주민의 수익(受益)?수고(受苦) 인식의 변모 과정 ②유역의 환경운동 전개 과정 ③계획 재검토를 수행한 오카와 강 치수이수검토위원회의 심의 과정, 이렇게 세 가지를 눈여겨보며 분석하고 있다.<br/><br/> 먼저 댐 계획을 둘러싼 대립 구도의 변모 과정에 주목해서, 계획을 둘러싸고 어떤 행위자가 관여했고 어떤 논리나 의미를 부여했는지를 밝힌 후에 환경사회학의 분석틀의 하나인 수익권(受益圈)?수고권(受苦圈)론을 재검토한다(제3장). 다음으로 1990년대에 들어와서 광범위하게 전개된 「숲은 바다의 연인」 운동에 초점을 맞춘다. 당초 10명 정도에 불과한 어민 단체의 운동이 왜 확대돼 강 유역과 전국 수준으로까지 사회적 영향을 끼칠 수 있었는지 사회운동론의 관점에서 고찰하고 있다(제4장). 더욱이 1997년에 댐 계획이 휴지(休止)된 후, 어떻게 사업이 ‘중지’에 이르게 되었는지를 검토하기 위해 검토위원회의 심의 과정에 주목해 이를 기술하고 있다(제5장). 그리고 「숲은 바다의 연인」 운동 무대가 된 오카와 강의 상류지역인 이와테 현 무로네 촌의 지역 만들기를 예로 들어, 활동을 담당하는 주민 단체 리더의 지역 환경에 대한 인식을 살펴 지역공동체 내에 흐르는 강을 대상으로 한 활동이 연이어 생성된 배경을 검토한다(제6장).<br/><br/> 제3부(제7~8장)에서는 오이타 현 오노 정의 야다 댐 건설 문제와 도쿠시마 현 기토 촌의 호소고치 댐 건설 문제를 사례로 분석한다. 두 사례 모두 입지점의 주민은 약 30년에 걸쳐서 건설성의 거대 댐 건설 계획에 직면해 왔다. 여기서 특히 주목하고 있는 게 환경운동의 ‘성공’에 의해 정책이 전환되고 댐 계획이 중지된 이후에 지역사회가 직면하는 과제이다. 그 중에서도 중요하게 다룬 것이 지역사회의 재생(지역재생)에 관한 문제다. 그래서 여기에서는 입지점의 지역 특성과 지금까지 진행된 문제의 경과를 검토한 다음, 해당 지역에서 전개하고 있는 지역재생 활동의 현황과 과제를 찾아내고, 거대 댐 건설 계획이 해당지역에 가져다 준 사회적 영향을 밝히는 데 할애하고 있다.<br/><br/> 이 책의 마지막 장에서는 하천정책을 둘러싼 향후 전망과 과제를 검토한다. 하천법 개정을 비롯해서 1990년대 중반 이후 하천정책에는 두 가지 커다란 변화가 일어났다. 한편 몇몇 지역(유역)에서는 ‘유역 네트워킹’을 비롯한 새로운 시민 섹터의 움직임이 인다. 이에 대한 사례로 하천을 둘러싸고 행정당국과 시민 섹터가 서로 변모하는 과정에서 탄생한 오이타 현 오노 강의 하천정비계획의 결정 과정을 분석하면서 ‘전문성’에 주목, 정책(계획) 결정 과정에 있어서 행정당국과 시민(주민)의 협동을 지탱하는 조건을 이론적으로 고찰하고 있다.

이 책은 일본 환경운동의 최근 동향을 잘 이해할 수 있는 훌륭한 환경사회학 저작이다. 저자는 현장을 발로 뛰면서 주민들이 환경을 지키기 위해 어떻게 애써왔고 또 지역을 되살리기 위해 무엇을 하고 있는지를 생생하게 들려준다.
구도완 (사회운동연구소 소장)

일본이 수많은 댐을 건설하는 등 과다한 토건 사업으로 국가 재정을 파탄내고 지역사회를 붕괴시켜 오다가 근년에 들어 새로운 하천정책으로 지역을 살리려는 움직임을 보이고 있다. 무지막지한 4대강 토건공사가 벌어지고 있는 우리나라가 참고해야 할 책이다.
김정욱 (서울대 환경대학원 교수, 대한하천학회 회장)

지금 한국에선 4대강을 인공 수로로 바꾸는 개조 사업이 한창이다. 지역주민에게도, 일반 시민에게도, 정부와 다른 견해를 지닌 전문가들에게도 견해를 묻지 않은 채 수천 수만 년을 흐르며 우리 땅에 생명을 불어 넣어온 강에 무자비한 폭력이 가해지고 있다. 이 책은 오늘을 살고 있는 우리에게 강이란 무엇이며, 강과 우리가 어떻게 관계를 맺어가야 하는지에 대해 소중한 경험과 지혜를 들려주고 있다. 지역의 차이로 인해 나타날 수 있는 작은 차이를 넘어 이 책이 우리에게 전하는 강과 인간의 보편적 관계에 대한 통찰을 바탕으로 우리 땅에서 진행되고 있는 4대강 사업의 의미와 파국적 결과를 전면적으로 다시 성찰할 수 있는 계기가 될 수 있을 것으로 기대한다.
윤순진 (서울대 환경대학원 교수, 한국환경사회학회 편집위원장)

이명박 정부의 4대강 사업으로 국론이 분열되어 있는 요즘 우리보다 수십 년 먼저 댐 건설 등을 둘러싸고 엄청난 사회적 진통을 겪은 일본의 경험은 우리에게 소중한 귀감이 된다. 보전을 전제로 한 개발이라야 진정한 녹색 성장을 담보한다.
최재천 (이화여대 에코과학부 석좌교수)

어린 시절에는 댐은 좋은 것이라 배웠다. 홍수도 막고 가뭄에 대비하며 전기도 생산하는 댐은 자연에 대한 인간 의지의 승리 그 자체였다. 그러나 잘못된 댐은 인간의 탐욕과 어리석음, 정치적 부패와 야합의 극치를 보여준다. 이 책으로 어리석음에서 벗어날 수 있기를.
한경구 (서울대 자유전공학부 교수, 『시화호 사람들은 어떻게 되었을까?』 저자)