대통령의 실패조건을 뒤집어 말하면 성공조건이 될 수 있다. 이 책은 크게 세 가지 성공조건을 제시하고자 한다. 첫째, 권력을 나누어야 성공한다. 차기 대통령은 스스로 청와대에 집중된 권력을 내각과 여당, 국회에 적절히 분산하여 배분해야 한다.

둘째, 분열된 국민을 통합해야 성공한다. 집권 여당을 중심으로 국회에 합의 기반을 넓히고 내각을 통한 야당과의 협치로 화합과 공생의 대한민국을 만들어가야 한다. 셋째, 전문성과 실행 능력을 갖추어야 성공한다. 대중과의 소통과 이벤트 등을 통해 좋은 인상과 영감을 주는 것보다 정책 추진 능력이 중요하다. 대통령은 정부 내 조직들의 역량과 한계를 면밀히 파악하고 그들의 지식과 자산을 극대화하여 이끌어가는 능력을 갖추어야 한다.

차기 대통령은 권력 집중에서 분산으로, 정치적 분열에서 통합으로, 소통과 이벤트에서 전문성과 실행 능력으로 혁신적 전환의 리더십을 발휘할 때 비로소 성공한 대통령으로 역사에 남을 것이다.
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대통령에 대해 이렇게 낮은 평가를 내리게 된 데에는, 최근 대통령이 성공적 통치나 효율적 정책 집행을 위한 적절한 리더십을 발휘하지 못하고 있다는 사실과 관련이 있다. 예컨대 최근 한국 대통령의 통치 방식을 두고 제기되는 가장 빈번한 비판 중 하나는 이른바 ‘청와대 정부’(박상훈 2018)에 대한 것이다. 청와대 정부라는 표현이 나오게 된 것은 청와대로의 지나친 권력 집중과 대통령의 과도한 의존과 특히 긴밀한 관련이 있다.
--- p.18

개혁의 시작은 청와대이지만 모든 개혁 과제를 청와대가 챙길 수는 없다. 각 부처가 각자의 개혁을 추진하면 가장 좋겠으나 그런 일은 일어나지 않는다. 개혁은 각 부처의 기득권을 훼손하는 것이 많기 때문이다. 예를 들어 기능의 지방 이양, 규제의 철폐, 예산 사업 축소 등이 그것이다.

따라서 개혁의 방향을 세워 각 부처를 독려해 나가는 개혁의 추진 주체가 필요하다. 이를 추진할 대통령 직속 위원회, 가칭 정부혁신위원회를 만들 것을 제안한다. 위원장은 상임인 것이 좋겠으나 비상임이어도 무방하다. 별도의 사무국을 두되 사무국장은 청와대의 비서관이 담당하고 수석비서관이 간사위원으로 참여하는 모델을 추천한다.
--- p.65

성공한 외교 대통령이 되려면 구체적으로 다음 다섯 가지 숙제를 동시에 풀어야 한다. 첫째, 대통령은 한국이 처한 국제적 상황을 정확히 인식하고 장기적 안목과 폭넓은 시야로 외교 문제를 이해할 수 있어야 한다. 그리고 그에 따라 정책의 우선순위를 정할 수 있어야 한다. 둘째, 자국중심주의와 배타적 민족주의에 호소하는 외교를 지양하고 ‘외교의 정치화’ 유혹에서 벗어나야 한다.

셋째, 대통령과 청와대에 집중된 외교정책 권한을 내각과 주무 부처에 분산, 위임하여 수평적 의사결정 체계를 이루어야 한다. 넷째, 국가안전보장회의(이하 NSC)의 정책 통합·조정 기능을 강화해야 한다. 다섯째, 대통령직인수위원회의 본연의 기능인 외교안보부서의 능력 평가와 정책 검토policy review를 충실히 수행하여 새 정부의 실행능력을 제고해야 하며, 폭넓은 인재 풀을 확보하고 인재를 적재적소에 배치할 수 있어야 한다.
--- p.76

관료에 대한 민주적 통제의 목적은 단순한 명령과 억압을 의미하는 것이 아니다. 오히려 관료들로 하여금 자신들이 보유한 정책 역량과 전문성을 최대한 발휘할 수 있도록 유도하기 위한 것으로 이해되어야 한다. 필요하다면 코드 인사를 주저하지 말라는 조언 또한 그저 대통령의 자의적인 인사권 행사를 의미하는 것이 아니라, 내각과 행정부의 실질적인 정책결정권과 자율성을 회복하기 위한 전제 조건을 확보하기 위한 것이다. 이를 통해 대통령을 비롯한 소수의 비서진들에게 주요 정책 결정 권한이 집중되고 반면에 장관을 비롯한 내각은 청와대의 지침을 단순히 집행하기만 하는 존재로 전락하는 소위 ‘청와대 정부’를 극복할 수 있다.
--- p.117

국정 운영의 성과는 당과 정부의 이인삼각 게임이라는 점을 명심해야 한다. 그리고 그 기조에서 정무 기능을 보강하고 제도화하여야 한다. 정무적 갈등, 정책적 갈등, 인사 갈등 등 다양한 지점에서 대통령의 리더십을 약화시키는 요인이 당정 관계에서 발생한다. 따라서 대통령의 성공조건으로서 자율성과 상호의존성이 조화를 이루는 당정 관계에 관한 협치 모델을 수립하여야 한다. 여의도 정치에 대한 경력이 없을수록 원만한 당정관계를 유지하기 위한 전략을 수립하여야 한다.
--- p.147

대통령이 국회, 특히 야당과의 협치에서 성공하기 위해서는 두 가지 조건이 필요하다. 첫째, 대통령은 입법부로서 국회의 위상이 과거와는 달리 매우 커진 시대적 변화에 대해 냉철하게 인식해야 한다. 대통령이 주연이고 국회는 비중 없는 조연이던 시절은 이미 막을 내렸다. 자신이 성공하고 싶다면 스스로를 낮추고 국회를 높이고 존중해야만 한다. 현재를 사는 과거나 민주주의를 사는 권위주의자가 되어서는 안 된다.

둘째, 대통령은 제대로 된 정책적 결과를 만들어내기 위해선 제대로 된 정책 결정 과정이 우선된다는 점을 인식해야만 한다. 제대로 된 정책 결정 과정이란 여야의 합의에 의한 결정을 의미한다. 신뢰에 입각한 여야 관계를 형성하고 갈등과 대립보다는 대화와 타협에 입각한 정책 결정 과정을 만들어야 한다. 결국, 대통령의 성공조건은 ‘협치’의 ‘국회-대통령 관계’를 만들 수 있는지에 달려 있다.
--- p.169

대통령이 ‘코드 인사’의 유혹에서 벗어나 국회의 동의권을 살피면서 최적의 대법원장 및 대법관 후보를 선발할 수 있다면 사법부 개혁의 첫 번째 관문을 통과할 수 있다. 대법원장이 사법행정권 남용을 자제하고 중립성과 다양성을 갖는 대법관회의가 효과적인 억제의 논리를 구현한다면 개혁의 두 번째 관문인 사법부의 독립성과 문책성을 높이는 제도적 효과가 가시화할 개연성이 커진다.

그 결과 법원에 대한 시민의 신뢰도가 높아져 법관이 ‘헌법의 실패’ 함정에서 빠져나올 수 있는 제도적 계기를 마련할 수 있다면 사법부 개혁의 세 번째 관문에 도달하는 것이다. 결국 문제는 대통령이 얼마나 자신에게 주어진 대법원장 및 대법관 임명권을 자제하여 최적의 후보자를 선발할 수 있는지에 달려 있는 셈이다.
--- p.195

새 대통령이 균형 발전 정책을 추진함에 있어 맞닥뜨리게 될, 어쩌면 가장 큰 위협은 국민들로부터 충분한 동의와 사회적 합의를 이끌어내는 과정에서 겪게 될 소외 지역 주민들의 거센 반발과 저항일 것이다. 지방자치의 문제는 민주주의 사회의 기본 이념에 가까운 것으로 이해되고 있다.

하지만 아직 우리나라에서는 자치 분권과 균형 발전의 문제가 보수와 진보의 이념적 지형을 따라 갈라지는 경향이 짙다. … 새 대통령에게 주어질 과제는 이러한 이념적 분열 지형에 포획되어 있는 자치 분권과 균형 발전의 국가적 어젠다를 어떻게 이념 지형의 바깥으로 끄집어내어 이념을 초월한 국가적 공통 과제로 이해시킬 것인가 하는 점이다.
--- p.233

대통령 자신으로 인해 발생하는 가장 중요한 지지율 하락의 촉진 요인은 바로 대통령의 ‘독선’이라 볼 수 있다. 한국의 유권자 지형상 누가 대통령이 되더라도 큰 득표율 차이로 당선되기는 거의 불가능하다. 실제로 탄핵 정국에서 치러진 지난 2017년 대선에서도 문재인 대통령의 득표율은 41.1%에 불과했다. 개혁 성향 유권자들의 표힘을 감안하여 심상정 후보의 득표율까지 합치더라도 47.3% 정도를 득표했다.

결국 전체 유권자의 절반 이상은 문재인 대통령을 지지하지 않았다는 얘기다. 그럼에도 ‘승자독식제’인 우리 대통령제의 특성상 선거 이후 모든 권력은 대통령에게 집중된다. 특히 임기 초반, 대선 승리감에 도취된 나머지 ‘독선’적인 국정 운영을 하는 대통령을 자주 목격해 왔다. 유권자의 절반이 대통령을 지지하지 않는 유권자 지형을 가진 우리 정치의 현실을 고려하면 매우 급속한 지지율 하락 현상이 나타날 수 있고, 이는 국정 동력 약화로 이어질 수 있다.

<b>청와대 정부를 넘어 통합과 공생을 추구하라 </b><br/><br/>5년이라는 짧은 임기, 게다가 ‘단임제’라는 조건에서 대통령의 성공은 애당초 한계가 있을 수밖에 없다. 선거 과정에서 표를 얻기 위해 제시한 공약의 실질적인 집행이 어려운 현실에서 임기 말에 이르면 대통령에 대한 실망감은 더 커질 수밖에 없다. 이렇듯 대한민국의 대통령은 성공하기 어려운 조건에서 집권한다. 이에 아홉 명의 전문 필진이 『2022 대통령의 성공조건』에서 한목소리로 요구하는 첫 번째 성공조건은 대통령에게 집중된 권력의 분산, 즉 ‘청와대 정부’를 넘어서라는 것이다. <br/><br/>이러한 요구는 갈수록 확대 강화되는 ‘대통령 비서실’로의 권력 집중과 대통령의 과도한 의존에서 기인한다. 통상 ‘청와대’로 불리는 대통령 비서실은 말 그대로 대통령의 역할을 보좌하는 참모조직이다. 하지만 실제로는 통치의 전면에 나서 국정에 개입해 왔다. 이처럼 대통령 비서실로의 권력 집중과 국정 개입은 일명 ‘청와대 정부’라 불리며 비판의 대상이 되고 있다. 청와대로의 권력 집중은 그만큼 정책 결정의 폐쇄성을 높이는 반면 집행의 전문성을 낮출 수밖에 없다. <br/><br/>이러한 문제는 박근혜 정부 시기에도 강력히 비판 받았던 바이지만, 문재인 정부에서도 개선되지 않았을 뿐만 아니라 오히려 강화되기까지 했다. 청와대 정부로의 권력 집중은 대통령이 국정 운영에서 활용할 수 있는 자원을 제한하고, 유용한 국정 운영 자원인 관료들을 배제함으로써 정책 운영의 전문성을 낮추는 결과로 이어진다. <br/><br/>특히 대통령 선거 캠프 인사를 주축으로 구성되는 대통령직인수위원회가 정부 출범과 함께 대통령 비서실로 대거 진입하는 경향이 커짐에 따라 적재적소에 인재를 배치하지 못하는 한계를 노정하기도 한다. 따라서 청와대로 집중된 권한을 적절히 분산하는 것이 성공적인 국정 운영의 첫 번째 조건이라고 제시한다.<br/><br/>다음으로 제안하는 성공조건은 ‘통합’이다. 한국 정치는 그 어느 때보다 정치적, 이념적 양극단으로 나뉘어 대결하고 있다. 이뿐만 아니라 경제적 양극화가 심화되고, 세대 간 반목이나 젠더 갈등 등 무수히 갈라져 대립하고 있다. 이 때문에 주요 대통령의 정책을 추진하려고 해도 쉽지 않고, 국회에서의 입법도 난항을 겪고 있다. 이를 타개하기 위해 대통령은 집권 여당을 중심으로 국회에서 합의 기반을 넓히고, 내각을 통해 협치를 추진해야 한다.<br/><br/>마지막으로 제안하는 성공조건은 새 대통령이 처한 환경이 문제와 관련이 있다. 앞으로의 세계는 국내외를 막론하고 복잡성과 불확실성이 증대되고 있다. 특히 외교안보와 관련해서는 더더욱 그러하다. 정보혁명에 따른 산업의 재편, 저출산 고령화와 기후변화로 인한 위기, 지방 소멸과 국토 균형 발전의 복잡한 이해관계의 조정, 미중 전략 경쟁과 팬데믹 이후의 세계 질서 재편 등에 대응할 대통령의 리더십은 이전과 비교하여 상당히 중차대해지고 있다. 이를 해결하기 위해서는 전문성을 갖춘 인사를 포진시켜야 하며, 무엇보다 독선과 아집을 버리고 전문성과 실행 능력을 갖춘 정부로 구성해야 한다고 제안한다.<br/><br/>이러한 세 가지 성공조건을 각각 아홉 명의 전문가가 자신의 분야에 대한 본격적인 실패 원인 분석에서 출발하여, 그 실질적인 대안을 제시하고 있다.<br/> <br/><b>20대 대통령이 주목해야 할 아홉 가지 영역에서의 혁신 </b><br/><br/>신간 『2022 대통령의 성공조건』은 제1부에서 “성공하는 행정부 수반의 조건”을, 제2부에서 “화합과 공생의 정치를 위한 성공조건”을 그리고 마지막 제3부에서는 “국가 균형 발전과 커뮤니케이션 성공조건”을 각각 다루고 있다.<br/><br/>1장 “청와대 정부를 혁신하라”에서 강원택 서울대 교수는 권력 집중의 온상이자 국정 운영을 왜곡하는 청와대 정부에 대한 비판을 전개하고 있다. 특히 청와대 비서실로의 권력 집중이 대통령이 활용할 자원을 어떻게 제한하는지를 설득력 있게 분석하고 있으며, 그 대안으로 청와대 비서실을 실행 조직이 아닌 참모 조직으로 활용할 것을 제안한다. 그러면서 구체적인 청와대 비서실 운영 안까지 제안하고 있다. 결론에서 “대통령의 성공은 행정부의 활용에 달렸다”는 일침은 20대 대통령이 당선 초기 어떻게 청와대를 구성할지에 대한 귀한 통찰을 제시하고 있다.<br/><br/>2장 “권한은 나누고 장기적 안목으로 국정을 운영하라”에서 박진 KDI 국제정책대학원 교수는 국민들의 살림살이를 나아지도록 좋은 정책을 수립하는 과정과 인프라 등을 제시하고 있다. 이를 통해 나라 살림을 위한 대통령의 자세로 권력 분산과 함께 “대통령이 역사에 남는 업적을 이루겠다는 바람을” 이루기 위해 “장기적 안목”을 가질 것을 요구하고 있다.<br/><br/>3장 “외교안보 컨트롤 타워를 혁신하라”에서 손열 연세대 교수는 복잡성과 불확실성이 증대하는 외교안보 분야에서 성공하기 위한 4대 도전 과제와 5대 실행 과제를 제시하고 있다. 특히 선거 운동 기간에 충분히 심도 있게 다루어지지 않은 외교안보 정책이 대통령 당선 이후 아주 큰 비중을 차지하게 됨을 환기하면서 대한민국의 생존과 번영을 수호하기 위해 대통령이 할 일을 제시하고 있다. 특히 새 대통령이 유념해야 할 과제로 외교정책의 정치화를 경계하고, 국가안전보장회의의 정책 총괄?조정 기능을 강화하라고 제안하고 있다.<br/><br/>4장 “관료에 휘둘리지 말고 민주적으로 통제하라”에서 장승진 국민대 교수는 대통령의 국정 목표를 이루기 위한 가장 중요한 파트너인 관료를 기꺼이 움직이게 하는 방법을 제안하고 있다. 그는 관료들이 기꺼이 움직이도록 하기 위해서 대통령의 인사권을 잘 활용할 것을 제안한다. 그러면서 “코드 인사를 겁내지 마라”, “권력기관장은 최대한 중립적인 인사로 임명하라”, “권력기관 사이의 상호 견제 시스템을 구축하라”는 구체적인 방안을 제시하고 있다. 이를 통해 관료가 가진 역량을 최대한 발휘할 수 있도록 하라고 주문한다.<br/><br/>5장 “안정적 국정 운영을 위한 교두보를 마련하라”에서 이현출 건국대 교수는 당?정?청 간의 소통과 협치를 주문하고 있다. 당?정?청 간의 소통을 대통령이 리더십을 발휘하는 시발점으로 본 필자는 당정 간의 바람직한 관계 수립을 위한 방향을 제시하고 있다. 특히 민주화 이후 멀어져가는 당정 관계를 회복하기 위해 대통령이 당정 관계를 이인삼각 게임으로 이해할 것을 주문하고 있다. 그래야 현실 정책 운영 과정에서 실효를 거둘 수 있다는 제언이다. 노무현 전 대통령 이후 진보와 보수를 막론하고 엇나갔던 당정 관계를 회복할 수 있는 제언이라 주목할 만한다.<br/><br/>6장 “협치의 관점에서 국회를 존중하라”에서 최준영 인하대 교수는 ‘대통령-국회’가 아니라 ‘국회-대통령’으로 국회를 앞세운 관계 설정으로 국회와의 협치를 주문한다. “국민을 동원하는 것은 득보다 실이 크다”, “다수제보다 합의제다”, “야당과의 협상 과정은 때론 불투명한 것이 좋다” 등 대통령이 구체적으로 실행에 옮길 실용적 원칙을 제시하며 국회와 더불어 논의하여 성공하는 대통령이 될 것을 주문하고 있다.<br/><br/>7장 “헌법의 실패, 사법부의 실패, 대통령의 실패”에서 김정 북한대학원대학교 교수는 이제껏 대통령의 코드 인사로 초래한 헌법?사법부?대통령의 실패를 예로 들며, 사법부의 개혁은 공정한 대법관 인사에서 출발한다는 원칙을 실증적으로 증명해 보이고 있다. 이를 통해 “대법원장의 사법행정권 남용을 억제할 ‘비가시적’ 권력의 작동은 중립성과 다양성을 동시에 갖춘 대법관회의를 제도적으로 보장하는 일에서 출발한다”고 권고하고 있다. 결국 대통령이 대법원장 및 대법관 임명권을 얼마나 현명하게 활용하느냐에 그 성패가 달렸다고 제언하면서 대통령 인사권 행사의 중요성을 일깨우고 있다.<br/><br/>8장 “국가 균형 발전의 새로운 패러다임을 제시하라”에서 차재권 부경대 교수는 지방 소멸의 위기에 처한 오늘날의 문제를 해결하기 위한 현실적인 국가 균형 발전 방안을 제안하고 있다. 필자는 오늘날 소멸 위기에 처한 지방에 기계적 균형 발전 정책은 실패할 수밖에 없다고 전제하며, “지역이 살아야 나라가 산다, 지방 소멸부터 막자”고 제안한다. 또한 기계적 균형에 대한 집착에서 벗어나 선택과 집중을 통해 균형 발전을 위한 파이부터 키우자고 제안한다. 이를 통해 지방 소멸의 문에서 균형 발전의 실질적 비전을 제시하고 있다.<br/><br/>마지막 9장 “대통령의 가장 큰 적 ‘독선’을 버려라”에서 한규섭 서울대 교수는 대통령 지지율 하락의 원인을 분석하고, 그것으로부터 대통령의 리더십에 대한 통찰을 구하고 있다. 높은 지지율에서 취임한 대통령이 국정을 운영해가면서 지지율이 떨어지는 원인을 분석한 결과 ‘독선’이 가장 큰 분기점이 되었다는 것을 밝혀냈다. 특히 정당 보스들이 사라진 정치 환경에서 대통령의 독선은 지지율 하락에 결정적 요인으로 작용한다. 여기에는 언론과 미디어의 역할이 중요한 역할을 하는데, 성공적인 국정 수행을 위해서는 대통령 스스로 독선을 버리고, 통합의 리더십을 발휘할 것을 제안하고 있다. <br/><br/>권력은 차지하는 것보다 성공적으로 통치하는 일이 더 중요하고도 어렵다. 신간 『2022 대통령의 성공조건』은 다음 20대 대통령의 성공적인 국정 운영을 기원하는 모든 이들을 위한 지침서이다.