제1장 주민소송 개설
제1절 주민소송의 의의
(1) 오늘날 행정의 다수가 지방자치단체를 통하여 이루어지고 있고, 국가사무의 상당부문도 지방자치단체가 수행하고 있는 현실에서 지방자치단체의 사무집행에 있어서 주민의 참여는 매우 중요한 의미를 지닌다. 지방자치단체의 사무처리가 주민의 복리증진과 관련하여 중요성을 더해가기 때문에, 사무처리에서의 투명성ㆍ공정성의 확보가 필요하다. 이러한 지방자치의 현실에서 주민참여에 의한 지방자치단체에 대한 통제의 중요성이 강조되었고, 이를 반영하여 지방자치법은 주민참여를 위한 여러 가지 제도들을 도입하였다.
이들 제도가 주민투표(지방자치법 18조. 이하 ‘법’이라 한다), 조례의 제정과 개정ㆍ폐지 청구(법 19조), 주민감사청구(법 21조), 주민소송(법 22조), 주민소환(법 25조)이라 할 수 있다. 이들 주민참여제도가 지방자치법에 전부 포함됨으로써, 주민참여의 일반적인 법제도는 일응 갖추어진 셈이다.
(2) 그런데, 외국의 예에서 알 수 있듯이, 이들 여러 주민참여제도 가운데 주민에 의한 지방자치단체 통제의 실효성이 가장 높은 것 가운데 하나가 주민소송제도라고 할 수 있다.
주민소송은 2005년 1월의 지방자치법 개정에 의하여 도입되어 2006년 1월부터 시행되고 있는 제도로서, 주민감사청구를 한 주민이 그 결과에 불복할 때 일정한 재무회계사항에 대하여 해당 지방자치단체의 장 등을 상대방으로 하여 제기하는 소송이라고 할 수 있다. 즉, 지방자치법 22조 1항은 “공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행에 관한 사항 또는 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ과태료 등 공금의 부과ㆍ징수를 게을리한 사항을 감사 청구한 주민은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사 청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있다.”고 규정하고 있다.
이러한 주민소송제도는 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위 등을 시정하여 줄 것을 법원에 청구할 수 있는 제도로써, 주민참여를 확대하여 지방재무행정의 적정성과 책임성을 높일 수 있는 제도적 장치로 평가되고 있다.
(3) 주민소송의 제도적 의의로서는, ①직접적인 주민참여의 수단, ②공익의 옹호수단, ③위법한 재무회계행위에 대한 사법적 통제수단에 있다고 할 수 있다. 좀 더 부연 설명하자면, ①과 관련하여, 주민소송제도는 주민의 직접참여수단의 하나로서 간접민주제를 보완하는 직접민주제의 방식이라고 할 수 있다. 다만, 직접참여수단이라고 하더라도, 주민투표와 같이 주민에 대해 지방자치단체의 기관구성이나 의사결정에 직접 참여할 기회를 부여하는 것이 아니라, 주민에게 소권을 부여함으로써 법원의 재판을 통하여 위법한 재무회계행위를 사법적으로 통제하는 것을 목적으로 한다. ②와 관련하여, 주민소송제도의 목적은 지방자치단체의 집행기관 또는 직원의 위법한 재무회계상의 행위를 예방ㆍ시정함으로써 지방재무행정의 적정한 운영을 확보하여, 주민 전체의 이익을 보장하는 데에 있다고 할 수 있다. ③과 관련하여, 지방자치단체의 재무행정의 적정한 운영을 확보하기 위한 수단으로서 주민소송제도는 법원에 의한 사법통제의 방식을 취하고 있다.
한편, 주민소송제도는 직접적으로는 재무회계상의 행위 등을 그 대상으로 하는 것이지만, 지방자치단체에서의 재무회계행위의 적법성을 확보하고자 하는 당초의 입법목적을 뛰어넘어, 그 대상을 비재무회계상의 행위에 까지 확대함으로써 항고소송의 대체적 기능까지 수행하고, 사실상 행정 일반의 적법성 확보기능도 수행하고 있는 현상이 외국의 주민소송제도의 운영에서 일부 나타나고 있다. 이 같은 현상에 대하여, 헌법이 보장하는 주민자치의 이념 내지 주민참여의 범위의 확대로 파악하여 주민소송의 ‘제4의 기능’이라고 볼 수도 있다.


제2절 주민소송의 법적 성격

1. 객관소송

지방자치법은 주민소송에 관하여, “이 법에 규정된 것 외에는 ?행정소송법?에 따른다”(22조 18항)고 규정하고 있다. 그런데, 행정소송법은 행정청의 위법한 처분 그 밖에 공권력의 행사ㆍ불행사등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고, 공법상의 권리관계 또는 법적용에 관한 다툼을 적정하게 해결하기 위하여(동법 1조 참조), 행정소송의 유형으로서 항고소송ㆍ당사자소송ㆍ민중소송ㆍ기관소송의 4종류를 규정하고 있다(동법 3조 참조). 이들 가운데, 전2자는 이른바 주관소송으로서 국민의 개인적 권리 또는 이익의 보호를 목적으로 하는데 반하여, 후2자는 이른바 객관소송으로서 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 객관적인 법질서의 유지를 목적으로 하는 소송으로 분류되는 것이 일반적이다. 주관소송은 법률이 정한 일정한 요건을 갖춘 경우에는 “법률상의 쟁송”(법원조직법 2조 1항)으로서 당연히 법원의 권한에 속하게 되지만, 객관소송의 경우에는 “법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 제기할 수 있다”(행정소송법 45조).
그런데, 주민소송은 지방자치단체에서의 재무회계행위의 적법성ㆍ적정성을 확보하기 위하여 지방자치법에 의하여 인정된 제도로써 객관적인 법질서의 유지, 행정의 적법성의 보장을 목적으로 하는 소송이기 때문에 객관소송에 속한다고 할 수 있다.
2. 민중소송
민중소송이란 “국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률상의 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송”(행정소송법 3조 3호)을 말한다.
주민소송은 지방자치단체의 재무회계사항의 공정성과 적법성을 확보하기 위하여 주민이 자신의 법률상의 이익과 관계없이 지방자치법의 규정에 의하여 소제기가 인정된 객관소송으로서 민중소송의 하나라고 할 수 있다. 따라서, 주민소송은 지방자치단체에 대해서만 인정되고, 국가의 행정에 대해서는 이를 인정하는 법률의 규정이 존재하지 않기 때문에 인정되지 않는다. 다시 말하면, 국민소송의 형태는 현행법이 규정하고 있지 않기 때문에 인정되지 않는다고 할 것이다.
3. 행정소송
주민소송은 행정소송의 하나인 민중소송에 속한다는 점에서 알 수 있듯이 행정소송의 일종이다. 이러한 점은, 지방자치법이 규정하고 있듯이 주민소송에 관하여는 지방자치법에 규정된 것 외에는 행정소송법에 따르도록 되어 있는 점에서도 나타난다(법 22조 18항 참조). 즉, 주민소송에 대해서는, 지방자치법에서 특별히 규정된 것 이외에는 행정소송법의 규정이 준용되게 되는 셈이다.
그런데, 주민소송과 관련하여 지방자치법에서 특별히 규정된 것으로서는, 주민소송의 대상과 원고적격 및 피고적격(법 22조 1항), 소송유형(동조 2항), 제소기간(동조 4항), 별소의 금지(동조 5항), 소송절차의 중단 및 수계(동조 6항부터 8항), 재판관할(동조 9항), 소송고지(동조 10항부터 12항), 소송참가(동조 13항), 소의 취하ㆍ소송의 화해ㆍ청구의 포기(동조 14항), 소가(동조 16항), 소송비용등의 보상(동조 17항) 등이 있다. 따라서, 이들 규정 이외에는 행정소송법의 규정에 의하도록 된다.
한편, 행정소송법은 행정소송절차에 대하여 완결적 규정형식을 취하고 있는 것이 아니기 때문에, 민사소송법 및 민사집행법의 규정을 준용하도록 하고 있다(동법 8조 2항 참조). 따라서, 주민소송에서도 행정소송절차에 의하는 이외에 민사소송절차에 의하는 경우가 있을 수 있다.