문민정부의 정책에 대한 평가는 각자의 정치적 이념과 신념에 따라 호불호가 있겠지만 해방 이후 지금까지 시대적 흐름 속에 볼 때 당시 정책의 큰 맥락은 시장 민영화와 자율화, 경쟁, 그리고 능력주의(competence)라는 신자유주의의 본격적인 이념 도입과 이를 위한 사회적 정책의 이식화가 시작되었다는 점이다. 김영삼 정 부 집권 3년차인 1995년은 우리나라의 경제와 사회구조 전체를 흔들어 놓은 역사적인 해이며 1989년 워싱턴 컨센서스가 나온 이래 대한민국이 본격적인 신자유주의로의 첫 발을 내딛는 해이기도 하다.
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한편 실직의 위험, 해직 시 중산층에서 하층민으로 전락할 위험, 대입경쟁에서 낙오될 위험은 하나의 사회적 공포가 되었다. 나와 내 자녀들이 남들에게 뒤 처지거나 넘어지거나 탈락되면 인생 끝장이라는 공포, 노후가 불안정하고 위험 할 것 같다는 공포이다. … 이러한 공포 해소를 위해 정부가 지난 25년간 일관적으로 제시한 답은 평생직업능력 개발 또는 평생교육, 평생 학습을 해야 한다는 능력주의 공포마케팅이었다.
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사회투자론의 또 다른 핵심 의제는 고용과 실업문제 해결의 당사자는 국가가 아닌 오롯이 개인이라는 관점이다. 즉, 고용을 국가가 책임지는 것이 아니라 개인이 능력을 개발하고 인적자본을 축적하여 노동시장에서 고용의 기회를 스스로 재창출해야 한다는 것이다.
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이때부터 학계와 고용·실업 관련 전문가들 사이에서 사회안전망 구축의 하나로 적극적 노동시장 정책, 그 중에서도 특히 직업훈련을 선택하였다. 이로써 대한민국 국민들은 건국 이래 한 번도 국가와 사회의 보살핌을 제대로 받아보지 못한 채 복지의 책임을 개인이 오롯이 감당하기 시작하였다. 국가적 차원에서 소 극적 복지정책을 제대로 시행해 보지도 못한 채 과거 서구 유럽에서 겪었던 복지로 인한 재정지출 문제와 복지에 의지하는 복지병을 내세워 적극적 노동시장 정책으로 곧장 직행한 것은 마치 가난과 영양실조에 걸린 사람한테 고기는 각종 질병을 유발할 수 있으니 채식 위주 식단을 차리는 게 좋다고 처방을 내린 것과 마 찬가지였다.
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지난 25년간 우리나라 사 회투자와 적극적 노동시장 정책은 일을 통한 복지에만 초점을 맞추어왔지 국민의 복지 권리와 국가의 의무에 대한 고민은 부족하였다. 일을 통한 복지는 여전히 상대적 빈곤과 양극화를 따라잡지 못하였으며 시간 빈곤, 관계 빈곤, 소통 빈곤이라 는 삼중의 빈곤을 양산하여 삶의 질 향상과는 정반대의 길로 안내하였다.
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박근혜 정부 들어와서 대한민국이 텅텅 빌 정도로 중동 진출을 주문한 것은 널 리 알려진 사실이다. 일자리 문제를 국내가 아닌 국외로 돌려 청년 개인이 해외에서 온갖 어려움을 뚫고 스스로 일자리를 개척할 것을 주문한 것이다. 이러한 주문은 여야를 가리지 않는 소위 전형적인 ‘꼰대’ 정책 입안자들의 주요 철학이었다. 중동의 어려움과 아프리카의 고단함을 조금이라도 고려할 때 한국사회가 얼마나 풍요롭고 기회의 땅인 줄 모른다는 기성세대의 비난과 질타가 녹아 있다. 개발도상국에 가 서 한 달만 지내보면 대한민국이 얼마나 좋은 나라인지 금방 깨닫고 국민적 자부심33) 을 느끼게 될 텐데 ‘헬조선’이라고 한국사회 를 비관적으로 보는 세태가 못마땅했던 것 이다. 이러한 청년 고용 관점은 이전 정부와 도 크게 다르지 않았으며 문재인 정부에서 도 마찬가지였다.
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이러한 관점하에서 25년 넘게 교육훈련 정책을 시행하고 있음에도 불구하고 일자리 정책이 성과를 내지 못하는 이유는 바로 제대로 된 프로그램이 없었기 때문이라고 정책결정자들 은 생각한다. 신규 입안된 정책 대부분은 새로운 프로그램 개발과 외국 프로그램 도입이었다. 이슈는 이슈로 덮어 버리듯 훈련 프로그램의 문제점을 새로운 훈련 프로그램으로 해결하려 한 것이다. 훈련의 역할과 노동시장의 변화는 고려하지 않은 채 훈련 프로그램만이 고용의 문제를 해결해줄 것이라는 믿음이 오늘날까지 만연하고 있다.
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적극적 노동시장 정책으로서의 직업훈련은 국민보다는 관료들을 위한, 관료에 의한, 관료의 정책으로 변질되어 버린 형국이다.
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양질의 일자리의 감소와 저 임금 일자리의 양적 확대는 우리 사회에 ‘알고리즘적 공정 담론’을 분출시키게 된 배경이 된다. 즉, 데이터로 구성된 객관적 지표와 수치 정보에 기반한 공정성 요구이다. 이를 대표하는 것이 시험성적이며 능력주의(Meritocracy)가 바로 공정을 대표하게 된 이유다. 시험이 공정을 대변하는 장치로 등장하게 되면 공정은 개인의 다양성을 고려하지 않은 채 한치의 예외를 인정하지 않는 절차적 집행의 알고리즘형 공정성이 된다.
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그렇다면 과연 캐퍼벌리티란 무엇인가? 캐퍼빌러티는 펑셔닝(functioning)을 성취하기 위한 기회집합(opportunity set)이자 개인이 자유의사를 가지고 가치 있는 무언가를 하고 싶은 것(doing), 되고 싶은 것(being)이 가능하도록 하는 기회의 평등이며 실질적인 자유를 의미한다. 여기서 펑셔닝은 개인의 건강상태, 교육, 일자리, 우정, 가족 부양, 정치 참여 등등 삶을 가치 있게 만들기 위해 개인이 이루어내는 성취(achievement) 또는 결과물(outcome)의 다양한 조합인 벡터로 정의된다.
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자립준비청년 그들에게는 대학진학이나 취업 지원보다 자신들이 스스로 내리는 판단과 삶의 경험이 일반인들과 다르지 않고 ‘평등함’을 누릴 수 있는 일상적 활동 지원이 그들의 삶의 질을 높이는 데 더 필요하고 중요할 수 있다. 이들은 제도적으로는 교육, 취업 기회의 차별은 받지 않을 수 있으나, 사회문화적으로는 부모가 버린 아이라는 보이지 않는 차별과 불평등에 시달리고 있기 때문이다. 일반인과 동일한 교육과 취업 지원은 이들이 자생적으로 스스로의 삶을 유지하고 지속하는 데 별다른 기여를 하지 못할 수 있다. 자립준비청년 들에게 필요한 삶의 질의 주요한 특징은 무엇을 지원받았는가가 아니라 무엇을 경험하고 무엇을 할 수 있고 성취할 수 있는가라는 캐퍼빌러티와 펑셔닝의 관점에서 바라보아야 한다.
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우리나라와 같은 선진국에서 캐퍼빌러티는 빈곤이나 기근, 기초 교육 같은 절대적인 것보다는 여전히 해결되지 않는 전환요인들 예를 들면 상대적 빈곤, 돌 봄 부족, 차별, 시간빈곤, 노동인권, 산업재해, 외로움과 같은 관계 빈곤, 생활 SOC 나 문화·예술·체육시설 등의 부족 극복을 위한 행위와 활동을 주요 목표로 삼아야 할 것이다. 이러한 분야는 다른 분야에 비해 도덕적·정치적 올바름의 시비가 적고 많은 사람의 동감과 공감을 불러올 수 있어 사회정책 우선순위 결정 시 큰 마찰 없이 합의가 가능하다. 앞으로의 사회는 성장 정체와 성장 동력 상실로 인해 취업과 임금보다도 삶의 의미와 삶의 질(quality of life), 일과 삶의 균형, 상대적 박탈감 해소 등에 대한 요구가 높아질 수밖에 없기 때문이다.
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한국에서 적극적 노동시장 정책, 사회 투자론, 근로연계 복지 프로그램은 결과적으로 국민의 삶을 윤택하게 하는 데 실패하였다. 이에 정부의 고용 중심 일자리 정책이 대중들의 삶의 질과 인간다운 삶의 지속성에 기여하고 있는지 의문이 생기기 시작하였다. 우리나라를 비롯하여 전 세계적으로 주요 복지정책으로 자리매김한 적극적 노동시장 정책이 오늘날 소득 양극화와 일자리 양극화를 전혀 개선하지 못한 것은 자명한 사실이며 오히려 점점 악화되고 있다해도 틀린 말은 아니다.
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(기본소득의 한계 1: 실질적 자유와 도덕적 딜레마) 생면부지의 사람들로부터 도움을 받는 것 은 마음속에서 도덕적 저항을 야기할 수 있고 또 스스로 경제를 꾸려 나갈 수 없는 사람들의 자존심에 상처를 줄 수도 있다. 또한 타인에 의해 나의 정체성과 존재가 결정되는 것에 대한 불편함도 느낄 수 있으며 국가, 집단, 조직 구성원으로서의 ‘성원권(成員權, membership)’ 가치의 핵심인 공동체 참여에서 자신을 배제하는 것으로 인식할 수도 있다.
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이른바 공공의 일(public work)9)을 통해 일정 정도 소득으로 보상받되 그 일이 단순히 소득 획득 목적의 직업으로서가 아니라 삶의 만족감을 느끼고, 사는 것이 즐겁고, 보람을 느끼며, 내재적 가치를 지닌 일로 전환되는 것이 매우 필요해질 것이다. … 직접 일자리를 공적 영역의 의미 있는 일로 전환하는 것이 바로 참여소득의 역할이 될 것이다.
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개인의 정체성과 사회적 인정을 획득하기 위해서라도 우리는 사회를 근본적으로 어떻게 재조직해야 할지 장기적인 정치 프로젝트를 마련할 필요가 있다. 물고기 잡는 것은 로봇에게 맡기고 대신 인간은 흥미롭고 의미 있는 일에 몰두할 수 있는 ‘탈노동’ 상황을 만드는 것이다. 즉, 고용이라는 유급노동(labor)에 자신의 모든 존재 의미를 부여하는 것에서 탈피하여 자신이 하고 싶은 일(work)에서 자신의 정체성과 삶의 의미를 찾아야 한다는 것이다
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여기서 중요한 지점은 자신을 드러낼 기회와 대화 참여의 부재로 투명인간화되는 삶이다. … 자신이 속한 직장, 지역, 사회, 국가에서 있는 듯 없는 듯한 존재로 살아가는 투명인간화 는 한 개인의 삶을 피폐하게 만들고 극심한 자괴감, 우울증, 사회 부적응과 같은 부작용을 양산한다.
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실업자와 사회낙오자 등 ‘잉여’라 불리는 배제된 사람들을 포용하면서도 부와 권력을 가진 사람이 빠져나가지 않도록 하는 새로운 ‘사회계약’이 필요해 보이는 시점이 아닐 수 없다
--- p.270
여기서 중요한 것은 공공근로와 무엇이 다르고 같은가를 따지기보다는 어떻게 이들 사업을 의미 있는 공익 일자리 또는 참여소득으로 재탄생시킬 수 있는가에 주목해야 한다. 중앙 및 지방 정부관료의 행정력에 의해 진행할 것인지 아니면 지역주민의 숙의민주주의와 참여를 통해 주민 자신들에게 가장 최적화된 사회적·공공적 형태로 미충족된 사회적 요구를 수용할 것인지에 따라 참여소득의 성패는 판가름 날 것이다
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지역 주민이 자발적으로 참여하는 가운데 어느 정도 한계는 있겠지만 숙의민주주의를 통해 참여소득을 정의하고 결정하도록 하는 게 중요하다고 답할 수 있겠다. 이는 참여소득이 적극 적 노동시장 정책과의 차이를 가르는 중요한 분기점이 된다.
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지역 정책에 적합한 기본소득이나 생활임금 등을 활성화하기 위해서라도 지방재정 확충과 조세권의 지방 이양은 매우 필요하다.
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공공의 일은 “지속적으로 시민적 가치를 창조하는 사람들 간의 결합으로 스스로 조직된 노력”으로서 사회적 자본을 축적하고 공동체를 강화하며 시민에게 필요한 기술을 제공하는 것으로 정의하기도 한다. 예술, 문화, 체육 등의 활동은 현재의 고용 관점에서 일자리로 규정되지 않지만 주민 모두의 삶의 질 향상에 기여할 수 있다는 점에서 공적인 일이며 사회에 기여하는 일로서 손색이 없다. 이러한 생활밀착형 공공의 일은 중앙정부가 아닌 지방정부만이 발굴할 수 있다는 점에서 참여소득의 정책화는 지방분권화를 촉진하는 촉매제 역할을 할 수 있을 것이다.
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