제1장
재정과 재정법

제1절 재정의 관념

Ⅰ. 재정의 개념과 범위
국가의 경제를 운용하는 주체는 가계와 기업, 정부로 구분할 수 있다. 정부는 가계와 기업으로부터 거두어들인 조세수입 등을 기반으로 하여 공공재와 공공서비스의 제공을 위해 지출활동을 하게 되는데, 이러한 정부부문의 경제활동을 재정 또는 재정활동이라고 한다. 즉, 재정활동은 정부가 수행하는 경제활동을 총칭하는 개념으로서 화폐단위로 표시될 수 있는 정부의 수입·지출 활동을 의미한다.

구체적으로는 정부가 조세·부담금·기여금의 징수, 보유자산(주식, 부동산 등)의 매각 및 국공채 발행 등으로 조성한 재원을 바탕으로 국방·외교·치안 등 국가의 기능 유지, 경제 성장을 위한 기반 조성, 교육 및 사회복지 수요의 충족 등 공공부문의 역할을 수행하는 수입과 지출활동을 포괄하는 개념이다. 재정은 흔히 public finance라고 한다. 이는 공적인 경제주체의 재정, 즉 공공재정이라는 의미로서 정부가 자원배분과 소득분배에 영향을 미치는 방식이 곧 재정이란 뜻이다. 폭넓게 보면, 정부의 거시경제학적 기능, 즉 조세정책, 지출정책 그리고 화폐금융정책까지 포함된다.

재정은 크게 국가(중앙)와 지방으로 구분되며, 일반회계와 특별회계, 기금으로 구성된다. 다만 본서가 다루는 국가재정법은 국가(중앙정부)에 한정되지만, 국가재정의 윤곽을 살펴보는 데 유용하기에 제시한다. 우리나라의 경우 지방자치단체는 일정 부분 지방세를 걷기도 하지만 대부분의 재정(재원)이 국가로부터 이전된다(지방교부세 및 지방교육재정교부금 등).

Ⅱ. 헌법과 재정
1. 헌법상 재정조항의 특징
제헌헌법은 국회의 예산안 의결, 행정부 예산안 편성, 증액 및 신비목 설치 금지, 가예산, 계속비, 예비비, 국채 모집, 조세법률주의, 결산검사 등 10여 개 조항을 두었다. 이후 9차례 헌법 개정이 있었지만, 재정조항은 거의 변함없이 이어지고 있다.

1948년 당시의 주요 민주주의 국가들과 비교할 때, 제헌헌법의 재정조항은 두 가지 중요한 특징을 갖고 있다. 하나는 제헌헌법 제91조의 ‘증액 및 신비목 설치 금지’ 조항이다. 이는 1706년의 영국 의회규칙과 1946년의 프랑스 제4공화국 헌법조항을 참조한 것인데, 미국과 일본의 헌법에는 존재하지 않았다. 제헌헌법의 ‘증액 및 신비목 설치 금지’ 조항은 현행 헌법으로 이어져 제57조에서 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”고 규정하고 있다. 이는 국회가 집행을 책임지는 기관이 아닌 견제기관이기 때문에 ‘국민의 세부담 경감’에 치중해야 한다는 의미였다 유진오, 『신고(新稿) 헌법해의』, 일조각, 1952, 272~273면. 고 한다.

또 다른 하나는 예산을 법률로 확정하지 않는다는 ‘예산비법률주의’이다. 제헌헌법에서는 국회의 ‘예산심의 확정 조항’과 ‘입법권 조항’을 별도로 구분하여 규정했다. 예산비법률주의는 현행 헌법에서도 그대로 유지되고 있다. 의원내각제의 영국이나 대통령제의 미국은 예산법률주의를 채택하고 있다. ‘예산비법률주의’는 대통령제를 채택하고 있는 우리나라 헌법의 고유한 특징이라 할 수 있다. 다만 최근 재정제도 개편과 관련하여 우리나라도 예산법률주의 도입에 관한 논의가 있다. 그런데 예산법률주의를 도입한다고 해서 재정제도의 문제가 해결되는 것은 아니다. 더구나 헌법 개정이 전제되어야 한다는 점에서 볼 때, 현행 체계(예산비법률주의)에서 다양한 시각으로 법제도적 개편을 위한 담론을 형성해 나가는 것도 필요하다.

2. 우리나라 재정헌법의 과제
대통령제 국가인 우리나라는 ‘예산비법률주의’를 채택하고 있어 국회의 예산 의결에 대해 대통령이 거부권을 행사할 수 없다. 대통령제에서는 예산법률주의가 채택되면 예산 법률에 대해 대통령의 거부권이 발생한다. 대신 정부는 국회의 예산 수정 요구에 대해 증액동의권으로 대항한다. 헌법 제57조의 ‘증액 및 신비목 설치 금지’ 조항에 대한 예산 증액은 정부의 일방적 권한으로, 예산 감액은 국회의 일방적 권한으로 각각 간주된다. 만약 국회가 예산안에 대해 정부와 원만한 합의를 이뤄내지 못한다면, 양측의 일방적 권한은 서로 충돌하여 정치적 혼란을 야기할 수 있다.

1987년 민주화 이후 우리나라는 여야 정권교체를 빈번하게 경험하며 재정운용에 대한 여야의 정치적 대립은 점점 격화되고 있다. 특히 여소야대 국회인 경우 다수 야당은 일방적으로 감액한 수정예산안을 통과시킬 수 있다. 여당 또한 예산안이 일방적으로 감액되더라도 대통령의 국정철학에 반하는 사업은 결코 증액할 수 없다고 맞설 수 있다. ‘증액 및 신비목 설치 금지’와 ‘예산비법률주의’로 표현되는 우리나라 예산제도의 특징이 향후의 재정운용을 어떤 방향으로 이끌지, 대한민국 재정정치(fiscal politics)의 미래가 좌우될 것이다. 2000년대 이후 예산법률주의에 대해 활발한 논의가 이루어졌는데, 2018년 3월 국회에 제출되어 폐기된 문재인 대통령의 헌법개정안에는 예산법률주의가 규정되었다. 헌법개정안 제58조 ① 국회는 국가의 예산안을 심의하여 예산법률로 확정한다. ② 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 예산법률안을 의결해야 한다.

제2절 재정법의 관념

Ⅰ. 재정법의 개념
재정에 관하여 규율하고 있는 법이 바로 재정법이다. 다만, 재정이란 어휘가 재정법과 직결될 수 있는가는 어느 정도 다른 문제이다. 즉 나라마다 달리 취급될 수 있다는 의미이다. 예컨대 미국에서는 재정법을 budget law, budget account law처럼 구체적인 영역을 지칭하는 용어로 많이 사용되고, 중국에서는 재세법(財稅法)이라고 쓰고 있다. 이 책에서는 현행 「국가재정법」을 기본범위로 한정하되, 재정과 관련되는 법률을 연계하여 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 재정법의 연혁(沿革)
대한민국 정부수립 이후 최초의 재정에 관한 법은 1951년 9월 24일 법률 제217호로 제정된 「재정법」이다. 이 법은 우리나라 헌법정신을 토대로 하여 현실에 맞는 재정제도를 확립하고 재정처리의 기본인 예산·결산·회계 등을 종합·통일하여 제원칙을 정하며, 재정운영을 합리화하고 재정의 민주주의적 발전을 도모하려는 것이 제정 이유였다. 이후 1961년 12월 19일 법률 제849호로 「예산회계법」이 제정되면서 종전의 「재정법」은 폐지되었다.

1992년에는 「기금관리기본법」이 법률 제4461호로 제정·시행되었고, 2003년에는 「국고금관리법」이 법률 제6836호로 제정·시행되었다. 「국고금관리법」을 제정한 이유는 「예산회계법」에 의한 세입·세출과 개별법에 의하여 설치된 기금의 수입·지출 등 국고금의 관리에 관한 일반법을 제정하여 국가재정의 관리체계를 일원화하려는 것이었다.

그 후 2006년 10월 4일 「국가재정법」이 제정되면서 「예산회계법」과 「기금관리기본법」이 폐지되었다. 「국가재정법」은 “「예산회계법」 및 「기금관리기본법」을 통합하여 국가 재정운용의 기본법을 제정함으로써 새로운 재정운용의 틀을 마련하고, 국가재정운용계획의 수립, 성과관리제도·예산총액 배분 및 자율편성제도의 도입 등을 통하여 재정의 효율성을 도모하며, 재정정보의 공표 확대 및 조세지출예산제도의 도입 등으로 재정의 투명성을 제고하고, 추가경정예산 편성요건의 강화 및 국가채무관리계획의 수립 등을 통하여 재정의 건전성을 확보하려는 것”을 제정 이유로 밝히고 있다.

Ⅲ. 국가재정법의 법원(法源)
1. 형식적 의미의 국가재정법
「국가재정법」을 형식적인 의미로 파악하면 「국가재정법」이라는 이름을 가진 성문법만을 뜻한다. 「국가재정법」은 2006년 10월 4일 법률 제8050호로 공포되고, 2007년 1월 1일부터 시행되었으며, 이후 50회에 걸쳐 개정되었다. 현행 「국가재정법」은 제1장 총칙(제1조∼제15조), 제2장 예산(제16조∼제55조), 제3장 결산(제56조∼제61조), 제4장 기금(제62조~제85조), 제4장의2 성과관리(제85조의2~제85조의12), 제5장 재정건전화(제86조∼제92조), 제6장 보칙(제93조∼제101조), 제7장 벌칙(제102조)과 부칙, 그리고 별표 1·2·3으로 구성되어 있다.

2. 실질적 의미의 국가재정법
이미 설명한 바와 같이, 형식적 의미의 「국가재정법」은 국가 재정 전반을 규율하는 성문법이다. 다만, 형식적 의미의 「국가재정법」만으로 국가재정법학의 대상과 범위 등을 명확하게 파악할 수 없다. 실질적으로 국가재정법전은 관련되는 다른 법률이 많고, 나라마다 범주와 내용이 다를 수 있다.

(1) 광의의 재정법
넓은 의미의 재정법은 재정의 기능, 즉 자원의 효율적 배분 기능, 소득재분배 기능, 경제안정화 기능을 고려할 수 있다. 오늘날 많은 나라들이 자원을 효율적으로 배분하고, 소득을 재분배하며, 그 나라 경제의 성장과 안정 등의 기능을 수행하기 위한 재정활동을 벌이고 있다. 아담 스미스(A. Smith)는 보이지 않는 손(invisible hand)에 의하여 개개의 모든 이해가 궁극적으로 조화를 이룬다고 시장기능을 설명하였다. 그 이후 정부의 역할을 가능한 최소한도로 그쳐야 한다는 데 인식을 같이했다. 근대 이전 모든 형태의 정부들은 빈부의 격차와 신분계급의 존재를 당연하게 여겨 이를 해결하기 위한 특별한 필요성을 느끼지 못했다.

그러나 산업혁명으로 폭발한 생산성 혁명은 선진국일수록 빈부의 격차를 하늘 끝까지 밀어붙였다. 19세기 자유방임주의적 독점자본주의가 가져온 심각한 소득불평등과 사회문제는 소득재분배 등 정부의 적극적인 기능을 요구하게 되었다. 1930년대 미국 대공황은 케인즈 경제학으로 설명하건 통화주의적 시각으로 설명하건 국가경제가 안정적으로 성장하려면 정부가 유효하고도 적극적인 재정정책을 펼쳐야 한다는 점을 보여주었다.

광의의 재정법은 재정의 핵심 기능을 수행하는데 관련되는 법령을 포함한다. 광의의 재정법에는 첫째, 좁은 의미의 재정법, 즉 현행 「국가재정법」 법역이 있다. 둘째, 조세법 법역이 있다. 조세법 전체를 광의의 재정법에 포함시킬 것까지는 아니다. 조세법 중에서도 거시적 영역의 조세정책과 관련된 법제도가 광의의 재정법에 포함될 수 있다. 셋째, 공적 금융법 법역이 있다. 역시 모든 형태의 금융법이 광의의 재정법에 포함되는 것은 아니다. 넷째, 사회복지법 법역도 거론될 수 있다. 위와 같이 개관할 때, 광의의 재정법은 재정이 소요되는 거의 모든 형태의 법역과 관련성이 있다. 이는 재정의 기능이 결국 국가의 존재나 통치, 국민의 복지가 이루어져야 하는 기본적 사항과 직결되기 때문이며, 광의의 재정법은 그것의 실현에 기초가 되는 수단이기 때문이다.

(2) 협의의 재정법
협의의 재정법은 재정 그 자체에 대한 법령들과 그중에서 재정과 직결되는 조항만을 가리킨다. 재정법을 재정법학이라는 학문의 연구대상으로 이론적·체계적으로 파악하기 위해서는, 형식적 의미의 「국가재정법」뿐만 아니라 실질적으로 재정법의 범주에 포함될 수 있는 공통적 속성을 갖는 법규범을 찾아낼 필요가 있다. 그러자면 우선 다른 법으로부터 재정법을 분리하고 특징지울 수 있는 ‘재정’의 개념을 파악하여야 하고, 다음으로 재정법이 규율하는 것이 무엇인지를 찾아 내어야 한다. 이 작업을 거친 후에야 비로소 실질적 의의의 재정법의 범위가 명확해지고, 어떤 법률이 실질적 의의의 재정법에 해당되는지 판단할 수 있다.

<b>머리말</b><br/><br/>국가의 재정을 탐구하려고 동참한 독자 모두를 환영한다. 재정은 정부의 활동이자, 대개는 정부의 재정지출(세출)을 통칭하는 개념이다. 물론 수입(세입)도 포함된다. 그러나 지출에 비해 수입은 상대적으로 관심도가 낮다. 또 국가운영계획서에 해당하는 예산과정은 국회는 물론 행정부에서도 큰 관심거리가 된다. 반면, 결산과정은 국회에서조차 관심이 높지 않다. <br/><br/>재정은 국가 운영의 근간이다. 왜냐하면, 정부 고유의 기능을 수행하기 위한 수단이 재정이기 때문이다. 재정은 정책을 통해 구현되지만, 법과 제도로 뒷받침된다. 그렇게 책임성과 투명성이 확보되는 것이다. 좀 더 구체적으로 재정은 재원의 사용계획이자 설명서(지침)에 해당된다. 이러한 재정계획을 정책으로 추진할 때, 그 준거기준이 되는 것이 바로 재정법이다. 따라서 재정법 체계를 명확하게 이해하는 게 무엇보다 중요하다. 특히, 재정은 국민의 삶과 직결되기 때문에 그 어떤 영역보다 더 중요하게 자리매김해 왔다.<br/><br/>재정은 크게 국가재정과 지방재정(지방교육재정)으로 구분되며, 국가재정의 범주는 국가재정법 영역이고, 지방자치단체의 재정은 지방재정법 영역이다. 이 책은 국가재정법 영역에 한정한다. 국가재정법은 총칙, 예산, 결산, 기금, 성과관리, 재정건전화, 보칙으로 구성되어 있다. 현재 국가재정법과 국가회계법이 별도로 구체화되어 있지만, 국가의 회계처리절차를 규정한 국가회계법이 제정되기 이전에는 회계절차도 국가재정법에 포함되어 있었다. 재정을 정확하게 인식하는 것은 국민 모두에게 중요하다. 왜냐하면, 재정은 우리들 지근거리에서 삶에 직접적인 영향을 미치기 때문이다. 또한 우리나라뿐만 아니라 대부분의 국가들이 공통적으로 저성장의 늪에 빠져 있다. 이는 재정의 역할이 더 중요해졌다는 의미이다.<br/><br/>이처럼 재정은 국가의 운영은 물론 국민의 실생활에 매우 중요하게 작용하기 때문에, 예산 전문가 또는 공무원만 관심을 가지면 된다고 인식해서는 안된다. 국민 누구나 우리나라의 재정 상태, 미래 재정 전망 등을 두루 섭렵해 재정정책을 비판적으로 평가할 수 있어야 한다. 재정은 숫자를 나열한 스프레드시트에 관한 것이 아니라 바로 우리나라의 미래에 관한 것이기 때문이다. 재정은 국가의 존폐를 결정할 수 있는 강력한 수단인 만큼, 이 책을 통해 재정을 공부하는 학생, 국가의 미래를 걱정하는 시민, 재정을 집행하는 공무원까지 두루 재정과 재정법을 쉽게 이해할 수 있기를 간절히 염원해 본다. <br/><br/>2024년 5월<br/>국사봉 기슭에서<br/>저자 정성호, 이상수<br/><br/><b>일러두기</b><br/><br/>·이 책에서 ‘법’은 「국가재정법」을, ‘영’은 「국가재정법 시행령」을 말한다.<br/>·‘법’ 또는 ‘영’을 표시하지 않고 조문만 표시한 것은 바로 앞에서 적시한 법령의 조문을 뜻한다.<br/>·‘같은 법’ 또는 ‘같은 영’은 바로 앞 문장에서 적시한 법령을 지칭한다.<br/><br/>「국가재정법」 제6장(보칙)과 제7장(벌칙)의 규정은 별도로 기재하지 않고, 관련된 내용과 연계하여 기술하였다.