지방자치의 부활과 더불어 제기된 우리의 교육자치는 지방교육자치에 관한 법률을 제정하게 되었고(1991.3.6), 이에 근거하여 1991년 9월1일 각 시·도 교육위원회가 개원됨으로써 실질적 출발을 하게 되었다. 그러나 지방자치의 부활이 주민의 필요에 의해서 실현된 것이 아니라 중앙의 정치인들이 그들의 이해관계 하에 정쟁차원의 소용돌이 속에서 이루어졌다는 점에서 진정한 지방자치를 실현해나가기에는 일정한 한계를 인정해야 했던 것처럼 우리의 교육자치도 교육의 주체가 되는 교사 또는 학생, 학부모의 자발적 참여에 의해 비롯된 것이 아니라 중앙집권적 교육행정의 이해관계 속에 위로부터의 운동으로 전개되었다는 점에서 그 한계를 지닐 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 오늘날 우리의 교육(행정)환경의 변화는 우리의 교육자치, 교육분권의 필요성을 더욱 가속화시키고 있다.

우선 국가의 입장에서 보면 그동안 정부수립후 반세기에 가깝게 중앙집권방식에 의한 행정수행방식으로 길들여진 행정체제로는 더 이상 효율적인 행정을 산출할 수 없음을 인식하게 되었다는 사실이다. 따라서 중앙에 집중되어 있는 권한과 기능은 점차 지방정부로 이양하게 되었고, 그에 따라 지방정부의 자율권이 신장되고 책임행정이 강화되기에 이르렀다. 그런 측면에서 교육행정도 교육인적자원부에서 지방교육자치기관에 권한이양을 하게 되고 교육자치기관의 자율과 책임 하에 교육행정서비스를 제공하게 되었다(중앙정부에서 지방교육기관으로의 분권). 다음으로 지방자치단체의 입장에서 보면 어떻게 하면 자치의 주체인 주민에게 보다 값싸고 양질의 서비스를 제공할 수 있을 것인가를 고심하게 되었다는 점이다. 여기서 지방정부는 시장경제의 논리 하에 민간부문과 경쟁을 할 수밖에 없는 상황으로 행정업무의 질적 변화, 지방공무원의 전문화, 행정장비의 과학화, 지방정부의 경영합리화를 도모하게 되었던 것이다. 교육행정도 같은 맥락 하에 고비용ㆍ저효율의 교육행정구조를 개혁하여 교육의 자율성, 전문성 및 특수성을 주장하게 되었다(일반행정기관에서 교육행정기관으로의 분권 / 교육행정기관 자체 내에서의 분권). 마지막으로 주민의 입장에서 보면 주민들도 이제는 자기지역의 문제에 직접 참여하여 어떻게 하면 우리 자치단체를 위해 우리의 권리와 의무를 다할 수 있을 것인가를 깊이 생각하게 되었다는 점이다. 즉, 집권화 방식의 운영에서 오는 주민의 소극적 자세를 지양하고 분권화를 통하여 주민의 민주화 훈련을 제고시키지 않을 수 없게 되었다는 점이다. 따라서 주민의 자치의식 함양, 참여확대에 따라 보다 나은 서비스에의 요구 내지 삶의 질을 고양하는데 관심을 피력하게 되었으며, 주민의 자율과 책임의식의 고양으로 자연히 관치행정에서 자치행정으로 전환되기에 이르렀다. 이러한 맥락에서 교육주체가 되는 교사, 학생, 학부모가 자율과 책임으로 교육활동을 행사할 수 있도록 그들의 참여확대가 요구되고 있는 것이다(교육행정기관에서 단위학교로의 분권).

요컨대, 오늘날과 같이 다원화된 사회에서는 국가가 더 이상 모든 일을 중앙에서 결정하고 처리하는 집권체제로는 그 실효성을 기대할 수 없게 되었으며, 지방정부도 그동안 공공서비스 공급에 일방적이고 직접적인 책임을 지는 경향으로는 그 효율성을 기대하기 어려워 이제는 민간부문, 자원봉사 영역 등 다양한 사회부문이 공동으로 참여하는 공공-민간 동반자적 주민서비스 공급체계로 변하고 있다. 이러한 배경에서 교육자치제는 중앙의 교육행정권한을 지방으로 분산시켜 지방교육의 자율적인 민주적 교육통치를 실현시키고, 그럼으로써 과거의 권위주의적 교육행정에서 벗어나 주민이 참여하는 민주적 교육행정을 가능케 하고 지역의 실정에 맞는 교육행정서비스를 도모할 수 있어 지방교육의 특성을 활성화할 수 있다는 점에서 그 중요성이 인식되고 있다. 특히 우리 교육행정은 그동안 일반행정을 위주로 한 지방분권을 강조하면서 교육자치를 배제한 까닭에 자치행정의 한계를 깊이 인식할 수밖에 없는 상황이었다. 왜냐하면 지역의 인재를 육성하고 관리하는 일이 지역의 자치행정에서 중요한 과제가 되고 있기 때문이다.

이러한 배경에서 본 연구는 지방교육발전을 위한 교육분권의 방향은 어디로 설정해야 할 것인가에 대한 물음에 답하고자 한다. 이를 위해 그동안 실시된 교육자치제도의 논쟁점을 기초하여 교육분권이 되기 위한 중요한 구성요소를 중심으로 적정성모델을 설정해 보고, 그에 따라 우리 교육자치의 현황을 분석해 보고자 한다. 그러기 위해 우선 지방교육자치에 관한 법률을 중심으로 지방자치와 교육자치의 관계 하에 교육자치의 이념적 배경을 고찰해보고, 우리나라의 교육분권의 적정성 논의를 분석틀에 따라 그 주요요소인 교육자치기관구성형태, 지방교육자치기관간의 관계, 지방교육자치에 대한 중앙정부의 지도ㆍ감독, 지방교육자치에 대한 주민참여ㆍ통제를 중심으로 논의하고자 한다.

**

그동안 지방자치단체는 많은 예산을 투입하여 각종 사업을 추진하고 있으나 사업의 타당성을 정확히 검증하고, 사업의 성과는 어느 정도이며, 중복사업은 없는지에 대한 고려는 상대적으로 미흡하였던 같다. 한미FTA(자유무역협정 ; 개방화)에 따른 농업대책, 저소득층과 노령자를 위한 사회복지사업, 각종 지역개발사업 등 대규모 예산이 투입되는 재정사업이 반복적으로 시행되고 있으나 그 사업의 효과가 당초 목표에 미달하는 경우가 대부분으로, 이에 대한 책임 추구는커녕 객관적인 검증마저 미흡한 실정이다.

더구나 자치단체는 해를 거듭할수록 민선자치단체장이 지역경제 활성화, 지역발전의 미명하에 단체장의 치적을 위해 무리하게 추진한 사업들이 오히려 지역발전의 장애요인으로 작용하는 사례가 빈번하다. 마침내 민선5기 시작과 더불어 제기된 성남시의 모라토리엄(지불유예) 선언은 우리나라 지방자치단체의 재정건전성에 새로운 전기를 마련하는 계기가 되었다.

이와 같이 자치단체에서 수행하는 각종 사업의 비효율성은 중앙정부와 지방자치단체간의 재정관계, 광역과 기초자치단체, 자치단체 안에서의 자치단체장(집행부)과 지방의회와의 설정관계, 이에 근거한 정책대상에 따른 다양한 원인에서 초래되고 있는데 중앙정부 국고보조사업의 칸막이식 운용과 허술하게 운영되는 국비지원결정, 지역실정을 고려하지 않은 획일주의적 사업추진, 지역이기주의에 의한 사업요구 등은 대표적인 비효율의 원인으로 지적될 수 있을 것이다. 특히 민선자치단체장이 인기위주의 공약사업에 치중하다보니 자율적 관리보다 중앙정부에서 사업을 유치해오는 자치단체장의 정치적 역량을 중히 여기는 상황이 되었다. 예산운영에 있어 정치적인 작용의 불가피성을 어느 정도 인정한다 하더라도 자치단체 재정적자가 심화되는 상황에서 재정운영의 책임성을 확보하고 성과통제를 지향하는 새로운 시스템이 요구되고 있는 이유는 바로 여기에 있다.

프랑스의 경우도 지난 30여년 전부터 전 세계적으로 불어닥친 성과관리에 기초한 공공관리의 변화를 능동적으로 수용하여 국가의 구조(공공재정운영시스템)를 심층적으로 재구조화하는 방향으로 접근하였다. 그럼에도 불구하고 1990년도 발생한 앙굴렘도시(la ville d’Angouleme)의 재정파탄은 프랑스 지방자치단체의 재정통제를 다시한번 생각하는 계기를 제공하였다(최진혁, 1999 : 6-7). 즉, 파산에 직면한 자치단체를 미리 파악할 수 없었던 이유는 무엇이고, 그들이 주장했던 민주주의의 근본을 담보하려는 적법성 통제의 어려움은 무엇인지에 대한 고민이었다. 어쨌튼, 오늘날 프랑스 지방재정을 포함한 공공관리에 있어서 이 같은 변화의 중심에 있는 중요한 요인 중의 하나를 끄집어낸다면 기업관리방식을 공공부문에 적용하는 문제로 볼 수 있을 것이다. 이러한 현상은 전적으로 새로운 것은 아니며, 이미 30여년 전에 “새로운 공공관리(Nouvelle gestion publique)”라는 이름으로 시작되었던 것이다. 오늘날 공공관리의 합리화와 성과의 추구가 정치적(정책적) 관심에 통합된 이후로 공공재정의 새로운 거버넌스(Nouvelle governance financiere publique)라는 이름으로 환생되고 있는 것이다(Bouvier, 2009 : 2).

따라서 본고는 재정건전성을 담보로 하는 재정운영의 책임성 확보와 성과통제를 지향하는 새로운 지방재정거버넌스 시스템 구축방안을 프랑스의 경험을 기반으로 하여 정치적 공간과 관리적 공간이라는 두 가지 차원에서 보다 영리하고 창조성이 강조되는 연계망(거버넌스)을 모색하기 위한 논의를 전개해 보고자 한다.

1991년 지방의회의 재구성과 1995년 지방자치단체장 주민직선과 함께 다시 시작된 우리나라의 지방자치제도는 그동안 중앙집권적 논리 하에 희생된 민주화의 간절한 염원을 담는 사건으로 대한민국 현대 정치·행정사에 매우 의미 있는 중요한 전환기적 성격을 띤다고 볼 수 있습니다. 군사정권에 의해 희생된 민주정치의 원혼(?魂)은 국민들의 가슴 속에 지펴져 더 이상 자유민주주의 국가의 정통성을 잃은 중앙권력에 끌려갈 수 없었고, 이제는 지방자치단체(지방정부)마다 우리의 대표를 우리 손으로 직접 선출하여 우리 지역의 문제를 스스로 해결해 나가는 지방자치제도만이 민주정치(지방민주주의)를 실현하는 유일한 길임을 항변하게 하였던 것이었습니다. 따라서 1961년 5.16 군사혁명에 의해 폐지되었던 주민대표기관으로서 지방의회를 무엇보다 다시 살리는 일(지방자치의 부활)이 시급한 것이었습니다. 그러나 당시 임명자치단체장을 두고 지방의회의원만 주민직선으로 하는 지방자치는 ‘반쪽 지방자치’라며 자치단체장의 주민직선을 강력하게 요구하였고, 마침내 1995년 자치단체장도 주민이 직접 선출하는 주민자치의 시대를 열게 되었습니다. 그러나 그 이후 민선자치(현재 민선8기 중·후반)의 경험은 주민직선에 의해 자치단체장과 지방의원을 선출한다고 해서 우리가 염원하던 진정한 지방민주주의(자유민주주의)는 완성될 수 없다는 교훈을 체득하는 시행착오를 겪고 있는 것입니다. 즉, 민선자치가 시행되면서 직선된 자치단체장과 지방의회의원은 재선이라는 절대적 과제에 봉착하면서 주민들에게 ‘표’만를 생각할 수밖에 없는, 따라서 전시(展示)행정 내지 인기(人氣)행정의 유혹에 매몰(埋沒)되어 지방정책은 왜곡(歪曲)될 수밖에 없는 상황을 만들어내는 우(愚)를 범하였던 것입니다. 그리고 민선자치는 신자유주의(Neoliberalism)와 결합되면서 더욱 수요자(需要者) 중심주의, 고객지향(顧客志向)적 행정 등을 강조하면서 주민들을 단순한 행정서비스의 객체(客體)로서의 지위만을 부여하였을 뿐이었습니다. 그러다보니 지방자치단체(지방정부)의 행정서비스에 대해 소비자로서의 수동적인 주민을 만들어내었을 뿐이었고, 더 나아가 대다수 주민들은 지역이기주의와 자기이해에 함몰(陷沒)되어 지방자치(지방민주주의)를 근간으로 하는 자치행정에 많은 혼란을 야기하는 주범이 되고 말았습니다. 요컨대, 지방민주주의를 지탱할 역량 내지 여건(지방민주주의 제도, 시민사회 성숙)이 구비되어 있지 않고서는 지방민주주의(주민참정) 수단으로서의 선거(주민참여), 주민자치의 효과는 그리 크게 나타나지 않는, 아니 오히려 왜곡 반감될 수 있다는 사실을 깨닫게 되었습니다. <br/><br/> 여기에 노무현 참여정부(대통령자문 정부혁신지방분권위원회)와 이명박(MB)정부(대통령소속 지방분권촉진위원회), 박근혜정부(대통령소속 지방자치발전위원회), 문재인정부(대통령소속 자치분권위원회)가 추진한 지방분권개혁의 문제점을 진단하여 국가 및 지방자치단체개혁을 바르게 추진해야 할 의무가 윤석열 정부(대통령직속 지방시대위원회)의 과제가 되고 있는 것입니다. 마치 프랑스의 프랑수와 미테랑(Francois Mitterand) 좌파(사회당) 정부가 추진한 지방분권개혁을 보다 발전적 분권정책으로 국가개혁을 수행하려 했던, 요컨대 지방분권화를 더욱 가속화시키기 위한 대안으로 헌법개정을 모색하였던 쟈크시락(Jacques Chirac)과 지방행정체제개편을 모색하면서 새로운 지방자치단체 개혁을 모색하였던 니콜라사르코지(Nicolas Sarkozy)의 우파정부의 노력과 계속된 지방분권개혁으로 새로운 도약을 추구하였던 프랑수와 올랑드(Francois Hollande) 좌파(사회당)정부, 그리고 중도신당 ‘레프블릭앙마르슈’(La Republique En Marche : 공화국 전진)로 집권한 에마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron)의 경험이 소중하게 다가오는 이유입니다. <br/><br/> 요컨대, 1991년 지방의회의 재구성과 1995년 자치단체장의 주민직선에 의한 지방자치 정착에의 노력은 마침내 참여정부의 지방분권과 지역균형발전 정책이라는 보다 적극적인 지방분권화시대를 열어가게 하였고, 이어 이명박정부의 5+2광역경제권을 기초로 한 지방행정체제개편 논의 속에 지방분권정책의 지속화로 이어 나갔던 것이었습니다.<br/><br/>이어 박근혜정부는 그동안의 우리의 지방자치는 자치역량의 미흡으로 국민행복과 국가발전으로 이어지는 데는 한계가 있었다고 진단하고 지방분권강화와 지방재정확충 및 건전성 강화정책을 펼쳤던 것입니다. 또한 ‘정부3.0’ 방식의 새로운 패러다임의 정부운영방식을 추구하면서 ‘소통하는 투명한 정부’, ‘일 잘하는 유능한 정부’, ‘국민중심의 서비스 정부’를 실현하고자 노력하였습니다.<br/><br/> 그리고 헌정초유의 대통령탄핵정국에 따른 문재인정부의 등장은 더욱 자치분권과 분권형헌법개정을 통한 국가발전을 주장하기에 이르렀습니다.1 이와 함께 32년만의 지방자치법 전부개정을 통해 획기적인 주민주권 구현, 실질적 자치권 확대, 자치단체 투명성·책임성 제고, 중앙-지방 협력관계 정립 및 자치단체 사무수행 능률성 강화를 강조하였습니다. 이어 우파정부로의 정권교체를 이룬 윤석열정부는 기존의 자치분권위원회와 국가균형발전위원회를 단일 위원회인 〈지방시대위원회〉2로 통합하여 운영하고 있습니다. <br/><br/> 이러한 맥락에서 필자는 우리나라가 60-70년대 저개발도상국의 발전행정의 시각에서 지방행정을 논의했던 관점에서 90-2020년대 자치행정으로 그 패러다임을 전환시켰던 시대 한 복판에 있었기에 그 전환기적 자치행정의 실상과 학문적 이론정립의 내용을 체계적으로 정리할 필요성이 있다고 판단하였습니다. 따라서 20세기 후반부터 자치행정의 성장 및 한편으론 시행착오적 혼란시기가 병행되었던 21세기 전반에까지 학술적으로 접근한 연구내용을 이 저서에 담아보고자 하였습니다. 여기에서 특히 우리나라와 지방자치의 유전인자(DNA)가 유사한 대륙계 지방자치의 대표모델로서 프랑스가 경험한 자치분권의 지혜를 공유하면서 우리가 해결해야 할 자치행정의 문제를 보다 적실성 높게 그 시사점을 제시하고자 노력하였습니다. 지방자치 부활이후 약 30여년, 어떻게 보면 자치행정의 토대를 만들어가는 과정에서 자치행정학자로서 고민해야 했던 자치분권 연구과제들이 우리나라 자치행정의 실상을 바로 이해하고, 또한 이 연구서를 기반으로 앞으로 더욱 발전된 자치행정학의 이론적 틀을 정립하는데 도움이 될 수 있기를 소망해봅니다. <br/><br/> 이 책자는 총 11편으로 구성하게 되었는데, 자치행정이 종합행정으로서 그 이론과 실제를 망라하여 접근하다보니 방대한 연구서가 되어 자치행정학 연구(I), (II)로 나누어 정리하게 되었습니다. 제I권으로 제1편은 지방자치의 역사적·헌정적 기원, 제2편은 헌법과 지방자치법, 제3편은 지방행정체제와 기관구성, 제4편은 지방자치단체의 구성 : 지방의회와 집행기관(자치단체장, 지방공무원), 제5편은 지방선거와 지방민주주의, 제II권으로 제6편은 주민참여 및 민원행정, 제7편은 시민사회와 로컬거버넌스, 제8편은 자치분권과 지역균형발전, 제9편은 교육자치와 교육분권, 제10편은 지방재정, 제11편은 광역행정과 대도시 자치행정 사례를 실었습니다. 이 방대한 원고를 정리·편집하는 과정에서 수고를 아끼지 않고 큰 도움을 준 충남대학교 출판부와 유지연 박사에게 고마운 마음을 전합니다.<br/><br/> 그동안 교육자, 학자로서의 길을 가는 동안 많은 어려움 속에서도 늘 기도로서 용기를 주신 어머님, 아버님, 특히 새벽기도를 통해 자식의 앞날을 하나님께 맡겨드렸던 어머님의 숭고한 사랑과 희생에 절로 머리가 숙여집니다. 하나님 마음에 합한 자로서 겸손함을 훈육해주셨던 어머님이 수확의 감사를 드리는 7월 맥추감사절에 더욱 그리워지기만 합니다. 교육자로서 엄격하셨던 아버님이 들려주셨던 그 성경말씀(“우리가 알거니와 하나님을 사랑하는 자 곧 그의 뜻대로 부르심을 입은 자들에게는 모든 것이 합력하여 선을 이루느니라” : Nous savons, du reste, que toutes choses cooperent au bien de ceux qui aiment Dieu, de ceux qui sont appeles selon son dessein ; Romains 8:28)도 감사의 생을 살아가라는 교훈을 주신 것으로 보입니다. 또한 오로지 성경말씀에 의지하며 기도와 찬양으로 사위사랑이 지극하셨<br/><br/>던 장모님, 학문적 식견과 도전정신으로 파리유학을 강권하셨던 장인어른, 그 덕분에 미력하지만 오늘날 저에게 주어진 역할을 조금이나마 완수할 수 있었지 않았나 여겨집니다. 그리고 무엇보다 자치행정학자로의 길을 열어주시고 특히 프랑스 지방자치행정 연구에 도전하도록 북돋아주셨던 정세욱교수님의 큰 가르침이 이 책자의 결실을 보게 하였습니다, 또한 박사후 연구과정(서울대 행정대학원)에서 재무행정, 지방재정의 심도있는 가르침을 주셨던 강신택교수님, 그리고 지방재정을 넘어 정부회계분야에까지 연구의 영역을 넓혀주신 강인재 원장님의 도움이 이 책의 완성도를 높일 수 있었습니다. 머리숙여 감사인사를 올립니다. 또한 전국 최초, 최고의 자치행정학과(도시·자치융합학과)로서 자부심과 열정으로 함께 동고동락 해주셨던 동료 선후배 교수님들께도 감사의 인사를 전하고자 합니다. <br/><br/> 끝으로 그동안 바쁜 학내외 일정을 이해해주고 교육자, 학자로서의 삶에 최선을 다할 수 있도록 많은 희생을 감당해준 소중한 아내와 가족들에게 이 책으로 그동안의 고마움과 미안한 마음을 대신 전하고자 합니다. 특히 하늘나라에서 늘 기도해주시는 어머님, 아버님 생전에 책출간의 기쁨을 드리지 못하였음을 용서하시고, 늦었지만 매순간 최선을 다해 쌓은 연구업적인 이 소중한 책자를 정성스럽게 바치고자 합니다