탄소배출권 사업 실천 요령

서장 이 책의 취지

1 지구온난화 대책 추진의 중요성

1.1 전제
(1) 대상의 명확화
이 책에서 공부하고자 하는 기후변동 문제의 전제는 인위적인 온실가스(GHG: Greenhouse Gas)에 의한 기후변동이라는 것을 우선 염두에 두었으면 한다. 자연현상에 따라 온실가스 농도가 높아지기 때문에 지구 자체가 온난화되고 있는 것이 아니라 그 상승은 인간 활동의 결과이며 그것이 지구온난화를 초래한다는 전제에서의 이야기이기 때문이다.
만약 이 전제가 무너진다면 이야기 방향은 완전히 다르게 전개될 것이다.
그래서 지금 문제가 되고 있는 기후변동 문제는 과학적인 문제를 넘어 정치, 경제 및 사회 분야까지도 포괄하는 아주 복잡한 양상을 띠고 있다.
1980년대부터 인간 활동의 결과로 지구온난화 가능성은 가끔 거론되었지만 이것이 커다란 문제로 인식되게 된 것은 1988년 6월에 NASA 곳다드연구소의 J·한센이 미국상원 청문회에서 한 증언이라고 한다.
같은 해에 국제연합 환경계획(United Nations Environment Programme)과 세계기상기구(WMO)에 의해 기상변동에 관한 정부간패널(IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change)이 설립되었다. IPCC의 제2차 보고서에는 「여러 가지 근거에서 지구 기후에 대한 인간 활동의 검증 가능한 영향이 인정되고 있음」(서.1)을 지적하였다. 그리고 현재 많은 과학자가 이러한 사고에 동의하고 있다.

(2) 교토의정서의 책정
그러면 이 인간 활동의 인간이란 누구를 가리키는 것일까.
1992년 5월에 채택된 「기후변화에 관한 국제연합기본협약」(이하, 「기후변화 기본협약」이라고 함)에서는 지구온난화의 원인을 만들어낸 것은 선진국이라고 하고 있다. 물론, 개발도상국도 전혀 온실가스를 배출하지 않는 것이 아니지만 책임의 대부분은 선진국이라는 것이다. 이 말을 다시 표현한 것이 「공통이지만 차이 있는 책임」이라는 원칙이다. 이것에 기초하여 협약에서는 그 협약가입 당사국 가운데 선진국(이하, 「선진당사국」이라 함)에 대해 개발도상국에는 없는 여러 의무를 부과하고 있다. 예를 들면 선진당사국에 대해서 기후변화를 완화하기 위한 자국의 정책을 채용하여 조치를 취하고 그 결과를 기후변화 기본협약 당사국 총회(COP)로 보내도록 규정하고 있다(UNFCCC 제4조 2항(a) 및 (b)).
그런데 「지구의 기후계를 지키기 위해서, 선진공업국의 약속을 강화하기 위해」(서.2) 1993년에 개최된 제1회 기후변화 기본협약 당사국 총회(COP1)에서는 이 규정은 타당하지 않다고 결정하였다. 이 보고를 받고 협약가입 당사국은 「의정서 또는 그 밖의 법적 문서를 채택하여, 4조 2항(a) 및 (b)에서 정한 부속서Ⅰ의 협약가입 당사국 약속을 강화하는 것을 포함한 2000년 이후 기간의 적절한 행동을 취하기 위한 절차를 개시하는 데에 합의」(서.3)(Berlin Mandate)한 것이다. 이렇게 해서 선진당사국에 수치목표를 부여한 「교토의정서(Kyoto Protocol)」가 채택되게 되었다.

1.2 교토의정서가 가져온 것
(1) 온실가스 배출은 비용이라는 사고방식
1997년 12월에 채택된 교토의정서는 여러 가지 면에서 대단히 혁신적인 일이었다. 이 책에서는 다음 3가지 점을 들어보고 싶다.
① 선진당사국에 5년간(2008-2012년) 온실가스 배출량의 틀을 정했다는 점(KP 제3조 1항).
② 교토메커니즘이 창설된 점(KP 제6조, 12조, 17조).
③ 온실가스 배출이 비용으로 간주된 점.
우선, 5년간의 온실가스 배출량의 틀인데, 교섭 결과, 선진당사국 전체로는 1990년(기준년)의 온실가스 배출량에 비해 5.2%를 줄이는 것인데, 일본의 2004년도의 온실가스 배출량은 13억 5,500만톤-CO2(기준년비 7.4% 증가)으로 목표달성이 쉽지 않다.
의정서 그 자체는 신조약인 기후변화 기본협약에 규정하고 있는 궁극적인 목적을 달성하기 위해, 선진당사국에 부여된 법적 의무를 규정한 법적 문서이다. 단, 이 정도의 성격이라면 의정서는 선진당사국의 이해관계만을 규정하는 것이었다. 그러나 의정서 안에 경제원리에 기초한 교토메커니즘, 특히 「청정개발체제(CDM: Clean Development Mechanism)」이라는 선진당사국과 개발도상국과의 공동 삭감 사업에 의해 얻어진 배출권을 선진당사국 자체의 온실가스 배출 가능량에 추가할 수 있는 구조가 도입된 결과, 간접적으로 개발도상국을 끌어들이게 되었다. 즉, 이 문서가 영향을 주는 대상이 선진국에만 그치는 것이 아니라 개발도상국을 포함한다는 의미로, 실질적인 국제적 법규범이 되었다고 할 수 있다.
또 의정서에서 수치목표가 부여됨과 동시에 목표 미달부분을 경제원리에 기초하여 조달하는 것을 인정하고 있기(교토메커니즘) 때문에, 온실가스를 배출할 수 있는 권리(배출권)라는 것을 생각하도록 되었다. 이 권리가 매매의 대상이 된 것은 누구라도 쉽게 이해할 수 있을 것이다. 그러나 보다 중요한 것은 「온실가스를 배출하는 것은 비용」이라는 생각이 제도로 확립되었다는 점 아니겠는가. 이것을 인정하느냐 마느냐는 제쳐두고라도 분명히 선진당사국(미국·오스트레일리아 제외)은 비용을 부담하면서까지 배출권 획득에 뛰어들고 있는 점이다. 또 미국이 일찌감치 의정서에서 이탈하겠다고 표명한 것도 틀림없이 거액이 될 것 같은 온실가스 배출비용을 지불하지 않으려는 것으로 보인다. 교토의정서의 목표를 달성하기 위한 유럽연합 배출권거래제도(EUETS)에서 각 기업은 정부로부터 배출허가량(Allowance)을 받아야 비로소 조업 허가를 받을 수 있고, 또 그 배출허가량이 부족하면 배출허가량을 다른 데서 구입해야만 하는 제도여서, 보다 비용성이 분명해졌다(→제8장 23(10)). 현재는 대다수의 선진당사국이 온실가스 배출비용을 부담하게 되어 있는데 앞에서 언급했듯이 교토의정서가 개발도상국을 끌어들여 세계화하면서 개발도상국도 당연히 비용화 조짐이 보이고 있다. 개발도상국들은 자기들의 지켜야 할 수치목표가 부여될 것 같은 이 조짐을 철저하게 경계하고 있다.
그러나 비용화가 결코 나쁜 것만은 아니다. 예를 들면 혁신적인 에너지 절약 기술이 개발되었다고 하자. 보통, 이 같은 기술은 별로 채산성이 없다. 그러나 지금은 투자결정을 할 때, 투자 채산성 이외에 온실가스 배출량 삭감이라는 요소를 추가적으로 고려하도록 되어 있다. 그런데 이 요소에 의해 지금까지는 거의 채용되는 일 없던 신기술이 실용화되어 여러 가지 혜택을 가져오기도 한다.
이미 온실가스 배출을 비용으로 생각하는 일이 여러 분야에서 일어나고 있다. 이러한 생각을 앞으로 얼마만큼 많은 나라 사람들이 수용해줄 것인가가 지구온난화를 극복하는데 있어서 관건중 하나가 되지 않을까 생각한다.

(2) 교토메커니즘
① 3개의 제도
교토의정서는 선진당사국에 대해 온실가스 배출량 삭감목표라는 엄격한 법적 의무를 부여한 대신에 해외에서 배출권(감축실적 크레딧)을 조달해서 장부상의 수지를 맞춰도 좋다는 유연조치가 마련되어 있다. 이 유연조치가 교토메커니즘이라는 것으로, 구체적으로는 「청정개발체제(CDM: Clean Development Mechanism)」, 「공동이행제도(JI: Joint Implement)」 및 「배출권 거래제도(ET: Emission Trading)」이다(→제4장 1.3(3)②). 이번 서장에서는 이 책의 주제인 청정개발체제에 대해서만 설명하기로 한다.
② 청정개발체제(CDM)
청정개발체제란 선진당사국이 개발도상국의 온실가스 삭감 사업을 실시하여 국제연합이 인정한 온실가스 배출 삭감량을 선진당사국의 배출허가량에 가산할 수 있다는 아주 단순한 구조이다(KP 제12조 2-5항). 그렇게 되면 환경문제 개선에서 무진장한 이점을 끌어낼 수 있는 획기적인 구조가 된다.
선진당사국이 개발도상국에서 삭감 사업을 실시하는 이유는 일본 국내에서 하는 것보다 더 낮은 비용으로 같은 양의 온실가스를 삭감할 수 있기 때문이다. 보통의 경우라면 결코 투자나 기술이전이 이루어지지 않을 지역에, 청정개발체제에 기초해서 전 세계로부터 지속가능한 개발을 위한 자금이나 기술이 속속 들어오게 된다. 개발도상국의 어려운 사회경제 상황 하에서는 어쩔 수 없었던 무질서한 개발에 대한 억제력도 생기게 될 것이다. 개발도상국은 사업 승인을 위한 국가기준(National Criteria)을 작성해야 하고 이 기준에 기초하여 국가지정기관(DNA: Designated National Authority)은 제안된 사업 활동이 「지속가능한 개발(SD: Sustainable Development)」 달성에 공헌했음을 확인한 문서를 의무적으로 발행하도록 되어 있기 때문이다. 이는 결과적으로, 열대림 보전, 생물다양성 유지, 사막화 방지, 해양오염 방지와 같은 지구 환경상 중요한 문제에 공헌할 수 있을 것으로 기대된다.
청정개발체제가 성공하려면
● 사업에 드는 쓸데없는 사무처리 비용 등이 적을 것
● 개발도상국이 기대하는 사업일 것
● 개발도상국 내에서의 처리 시스템이 명확하고 투명성이 높을 것
● 선진당사국에서 파견되는 전문가들의 안전·위생이 보장되어 있을 것
등의 조건을 들 수 있는데, 이들 조건에 맞는 개발도상국일수록 많은 수확을 얻게 될 것이다.
③ 청정개발체제 등록 수속의 어려움과 위험
앞에서 말한 것처럼, 이 청정개발체제라는 메커니즘은 선진당사국이 개발도상국에서 행한 온실가스 삭감분을 국제연합으로부터 할당받은 배출량(AAU: Assigned Amount Unit)에 가산할 수 있기 때문에 선진당사국 전체의 허용 온실가스 배출량이 증가한다(플러스섬: plus sum). 또한 의정서에는 개발도상국의 온실가스 삭감목표가 정해져 있지 않았기 때문에 개발도상국에서의 사업에 의한 탄소배출권(CER: Certified Emission Reduction)이 실제로 개발도상국이 몽스로 할 수 있는 삭감량 이상으로 발생된다면 지구 전체의 온실가스 배출량이 한층 더 많아질 수 있다. 그렇기 때문에 청정개발체제라는 메커니즘을 활용하여 개발도상국으로부터 배출권을 획득하기 위한 절차는 아주 엄격한 관리하에서 이루어져야 한다.
절차상, 가장 어려운 것이 「추가성」의 증명이다. 추가성이란 사업에 따라 온실가스를 줄이면 줄인 그만큼의 배출권을 더 얻을 수 있다는 단순한 것이 아니라는 것을 의미한다. 추가성은 그 사업 밖에서는 온실가스 삭감을 실현할 수 없었을 것이라는, 즉 바꿔 말하면, 그 사업이 있었기 때문에 처음으로 온실가스 삭감이 추가적으로 이루어졌다는 것의 증거가 된다. 이 추가성은 환경에 좋은 임팩트를 담보하기 위해서는 특히 중요한 개념인데 이 추가성을 증명하는 일이 결코 용이하지 않다(→제1장 1.4(1)⑧, 제4장 1.4(4)④). 증명 방법은 국제연합 청정개발체제 이사회에 의한 승인완료 방법(AM: Approved Methodology) 가운데서 해당 사업에 맞는 것을 선택하여 거기에 따라 증명하는 것이 보통이다. 그러나 지금까지 없는 새로운 사업을 만들려는 경우에는 기존 방법을 쓸 수가 없기 때문에 사업 참가자 자신이 새로운 방법을 개발해서 우선 이것을 신방법(NM: New Methodology)으로 청정개발체제 이사회로부터 승인을 받아야 한다. 기존 방법을 따라도 계획에서 등록까지 1-2년 정도 걸리는데 신방법을 개발하여 인정받기까지의 시간이 또 다시 추가되게 된다.
그런데 추가성의 증명은 일본의 산업분야에서 가장 우수하다는 에너지절약 기술에 의한 사업 실시를 방해해버린다고 한다. 상세한 것은 나중에 설명하겠지만(→제2장 1.3(2)③(c)), 개발도상국이 지속가능한 개발에 기여한다면서 간절하게 바라고 있는 에너지절약·사업의 전개를 방해해버리는 결과를 낳고 있다. 에너지 절약 기술을 개발도상국에 보급하는 문제는 일본으로서는 그냥 단순한 지구환경 보전 활동에 관련될 뿐만 아니라 에너지의 안정적 공급을 확립한다는 점에서도 아주 중요한 전략성을 갖는 과제이므로 국제연합에서의 개선이 요망된다.
다음으로, 청정개발체제 등록 절차를 이해하기 어렵게 하는 또 하나는 조직적인 요인이다. 당사국 총회 및 이사회와 같이 관련조직이 복잡한 중층적인 구조를 하고 있으며 각의 조직은 운용에 필요한 절차를 따로 정하고 있기 때문에 아무래도 절차 면에서의 규정 문서류가 복잡해져버릴 수밖에 없다.
더구나 청정개발체제 자체가 교토의정서에서 처음으로 논의되어 책정된 새로운 구조이기 때문에 「배출권 승인은 세계적으로도 아직 엉성한 상태(쿠로끼 아끼히로 국제연합 청정개발체제이사회 대리이사)」(서.4)이다. 그 운용방법에 대해서는 실시해가면서 만들어가고 있는(ongoing) 실정이다. 그래서 제도도 모든 것이 확고한 상태가 아니고 중간에 바뀌는 일도 있기 때문에, 사업 참가자는 국제연합에 등록시 위험이 있음을 충분히 인식해 둘 필요가 있다(→제2장 2.3)