품목정보
발행일	2009년 12월 15일
쪽수, 무게, 크기	220쪽 \| 15322420mm
ISBN13	9788918023304
ISBN10	8918023308

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저자 : 이승종

서울대학교 사회교육과를 졸업하고 동 대학교 행정대학원(행정학 석사)과 Northwestern University(정치학 박사)에서 공부했다. 행정고시 22회에 합격했으며, 한국지방행정연구원 지방행정연구실장을 역임했다. 현재 서울대학교 행정대학원 교수이며 저서로는 『지방자치론』(2003), 『민주정치와 시민참여』(1993) 등이 있다.

저자 : 서재호

전북대학교 공법학과를 졸업하고 서울대학교 행정대학원에서 행정학 석사·박사 학위를 받았다. 한국행정연구원 혁신조직센터 부연구위원을 거쳐 현재 부경대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 저서로는 『국가종합위기관리』(2009, 공저), 『새로운 시대의 공공성 연구』(2008, 공저) 등이 있다.

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최근 지방행정구역을 중심으로 지방행정체제개편에 대한 논의와 관심이 높아지고 있다. 특히 정치권을 중심으로 지방행정구역의 대대적 개편을 추진하는 것과 관련하여 관심과 우려가 교차하고 있는 상황이므로 관련 논의에 대한 점검과 평가가 필요한 시점이라 생각된다.
지방행정구역은 지방행정을 담는 기본적 틀로서 매우 중요하다. 현재 많이 거론되고 있는 대안은 지역의 경쟁력 내지는 효율성 담보를 내세우는 구역광역화안이다. 이에는 전국을 60-70개의 통합시로 개편하는 안, 전국을 5-6개의 구역으로 나누어 강소국 연방제를 지향하는 안 등이 포함된다. 보다 점진적인 안으로는 광역시를 도로 환원통합하는 안 등이 제시되고 있다. 각 대안은 나름대로 논거가 있고 장점과 한계를 동시에 갖고 있으며, 따라서 우리는 각 대안이 갖는 장점과 한계에 대한 합리적인 평가를 통해서 가장 바람직한 대안을 선택할 수 있어야 한다. 이러한 선택을 위해서는 기본적으로 지방행정이 지향하는 목표와 이념에 대한 이해가 선행되어야 한다. 지방행정구역도 기본적으로는 지방행정의 이념에 부합해야 하는 것이기 때문이다. 무릇 지방행정의 이념이 민주성, 효율성, 그리고 형평성의 확보를 통한 주민복지의 증진에 있다고 할 때, 우리는 기본적으로 지방행정구역개편에 대한 대안이 어느 한쪽 이념에 편향된 것이어서는 곤란하다는데 대한 인식을 갖게 된다. 또한 지방행정구역은 지방의 자율적, 창의적 발전을 위한 도구로서 기능하도록 획정되어야 하며, 자치기반을 훼손해서는 안된다는데 대한 인식도 가져야 한다. 나아가서 지방행정구역은 지방행정의 수행에만 관련되는 것은 아니라는 점에 대한 인식도 필요하다. 지방은 국가와 떨어져 존재하지 않으며 따라서 지방행정구역개편 역시 국정통합성과 지역의 자율적 발전의 균형점에 기여하는 방향에서 평가되어야만 한다. 이와 같이 지방행정구역의 개편에는 복합적으로 고려되어야 할 요소가 많다. 신중한 대안의 마련, 추진, 및 평가가 요청되는 이유이다.
아울러, 지방행정구역 설정에 경도된 지방행정체제개편 논의에 대하여 몇가지 관련 논제에 대한 관심을 촉구할 필요가 있다. 첫째, 광역지방정부와 기초지방정부간 기능정립에 대한 관심이 필요하다. 현재 광역과 기초지방정부간에는 기능중복에 따른 비효율이 심하여 광역지방정부의 존재의의에 대한 회의론마저 대두되고 있는 실정이다. 그러나 중복의 비효율이 있다고 해서 광역지방정부를 폐지하는 것은 중앙정부와 기초지방정부간의 완충장치를 없앰으로써 지방활력의 근간을 흔들게 되는 문제가 있다. 따라서 광역지방정부를 존치하면서도 광역과 기초간 중층제적 협력의 이점을 확보할 수 있도록 하는 방안이 검토되어야 한다. 기본적으로 광역지방정부는 통합성 확보, 기초지방정부는 구체적 타당성의 확보로 상호 기능적으로 보완되는 것이 바람직하다. 어찌보면 이같은 광역지방정부와 기초지방정부간의 기능조정은 효과적인 지방행정구역의 획정을 위한 선결과제일 수 있다. 광역과 기초지방정부간 기능이 어떻게 분담되어있느냐에 따라 각 계층의 정부관할구역을 기능수행에 걸맞게 조정할 수 있을 것이기 때문이다. 그러나 현재 거론되고 있는 대개의 지방행정체제개편논의는 광역과 기초정부간 기능의 교통정리에 대해서는 함구하고 있어 문제이다. 둘째, 주민자치의 활성화 기반인 근린지역사회에 대한 관심이 필요하다. 지방자치가 재개된 지 십수년이 지난 아직까지 지방자치에 대한 국민적 시각이 그다지 긍정적이지 못한 것도 상당 부분 근린지역사회에서의 주민자치가 활성화되지 못한 때문으로 판단된다. 그러므로 지방자치가 ‘정부자치’가 아니라 주민자치 내지는 체감자치화되기 위해서는 근린지역사회에서의 자치에 대한 정책적 관심이 요구된다. 이를 위해서 광역과 기초의 행정체계 정비와 함께 또는 앞서서 근린지역사회(읍면동)에서의 행정기능강화, 주민참여체계의 정비, 그리고 양자간의 유기적 연계를 위한 정책설계가 요구된다. 현재는 근린차원에서의 행정기능이 제대로 정립되지 못하고 있으며, 주민참여도 형식적이거나 혼선이 있다.
셋째, 과연 현재의 지방행정구역과 계층이 심각한 문제인지에 대한 근원적 질문에 대한 심각한 고민이 필요하다. 일각에서는 최근 밀어닥친 경제위기상황에서 과연 지방행정체제개편 논의가 필요한 것인가에 대한 회의론이 강하게 제기되고 있다는 점에서도 구역을 포함하여 지방행정체제의 개편노력에 대한 정당화 작업이 좀 더 심도깊게 이루어져야 한다는 것이다. 예컨대, 구역의 광역화를 제안함에 있어서는 구역통합 대신 지역간 협력이나 특정기능에 대한 광역행정청의 설치 등이 대안이 될 수 없는지 등에 대한 숙고가 선결되어야 하는 것이다. 이상쟀 논점과 관련하여 본서에서는 지방행정체제 개편논의의 배경을 살펴보고, 지방정부의 구역개편 대안을 비판적으로 평가하고 바람직한 구역개편대안을 제시하는 한편, 근린지역사회의 자치체계 구축방안과 광역과 기초지방정부간 기능분담방향에 대한 의견을 제시하였다. 아무쪼록 본서에 담긴 논의가 보다 적실한 지방행정체제개편의 대안의 탐색과 선택에 도움이 되기를 희망한다.

2009.11.
이승종·서재호

--- 머리말 중에서

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