정책분석: 분석방법의 다각화를 통한 정책연구의 심화


21세기 정책 화두는 다양성, 창의성, 실용성이다. 다양성과 창의성을 토대로 실용성을 추구해야 한다. 21세기 디지털 기술은 시간, 속도, 불확실성이라는 속성을 지니고 있다. 시공의 압축 혁명 속에서 생각의 속도로 움직이는 디지털 신경망 조직을 만들고, 조직 구성원과 최고 책임자의 의식을 업그레이드하지 않으면 살아남지 못하는 시대에 살고 있다.

디지털과 속도 그리고 변화의 시대에 절실히 요구되는 것은 정책분석과 문제해결 역량이다. 지식정보시대는 ‘무엇을 알고 있는가’(know-what)보다 ‘어떻게 분석할 수 있는지’ (know-how)를 요구한다. 정책분석에 대한 다양한 이론적 토대와 철학적 인식을 기반으로 정책실패와 정책성공이 교차하는 분기점에 대한 다양한 정책사례들을 분석하고 학습하는 능력이 필요하다. 이에 본서는 정책의 본질과 쟁점을 이해하고, 정책실패와 정책학습에 대한 분명한 시각을 토대로 정책분석에 대한 이론과 사례에 대해 학습하려는 목적으로 집필되었다.

정책분석의 궁극적 목적은 인간 존엄성을 실현하는 데 있다. 인간의 존엄(dignity)을 실현하고 인간의 가치(value)를 고양시키는 데 있다. 이를 H. Lasswell은 민주주의 정책학이라고 불렀다. 생산성(productivity)과 민주성(democracy)을 토대로 성찰성(reflexivity- 인권ㆍ정의ㆍ존엄의 실현)을 추구하는 학문이 정책분석론이다. 이를 정책분석의 당위성, 실현성, 능률성 차원이라고 부를 수도 있다. 규범적이고 당위적인 정책이상을 바라보면서 능률적이고 효과적인 정책을 추구하되 실현가능한 정책수단을 개발하는 것이 정책분석의 존재이유이다.

정책이란 정치적 갈등의 요소와 합리적인 의사결정단계가 상호 역동적이고 동태적인 과정을 거치면서 만들어진다. 정책과정은 가치 있는 자원의 배분을 놓고 이해관계자들이 경쟁하고 타협하는 과정으로서, 본질적으로 가치, 갈등, 권력 등의 요소들이 내재되어 있다. 이처럼 정책은 가치, 갈등, 권력적 요소를 그 배경적 특성으로 하고 있지만, 정책분석이 존재하는 본질적 이유는 이러한 특성적 제약조건을 배경으로, 어떻게 하면 합리적 정책과정에 있어서 권력적 요소를 배제하고 전문성을 제고하며, 과학적이고 체계적인 정책을 도출할 수 있을 것인가 사유하고 탐색하는 데 있다. 즉, 정책분석은 문제의 본질적 쟁점규명, 명확한 목표설정, 체계적인 대안탐색, 대안결과의 예측, 과학적인 대안비교 등을 통해 최적의 대안선택을 추구하는 끊임없는 분석과 사유의 과정이며, 이를 통해 궁극적으로 인간존엄성(human dignity)을 지향하고자 하는 데 목적이 있다.

정책이 가지는 이러한 합리성과 정치성의 양면성(duality)으로 인하여 효율성 차원을 분석하는 양적분석(quantitative of analysis)과 민주성 및 성찰성 차원을 분석하는 질적분석(qualitative of analysis)은 병행되어야 한다. 정책분석은 양적분석과 질적분석을 병행하면서 효율성-민주성-성찰성 차원의 분석을 가급적 엄격하게 유지하려는 노력을 기울여야 한다. 이것이 본서에서 논의하고자 하는 핵심 테마이다.

정책분석이란 정책을 대상으로 나누어서 살펴보는 노력이며, 정책이라는 복합적 가치의 구성물을 분할하고 종합하는 체계적, 과학적 작업을 통해 정책판단의 근거를 질적으로 향상시키는 노력이다. 정책은 원래 합리적 요소와 정치적 요소를 포함하고 있으므로 우리가 정책을 분석한다고 할 때에는 정책에 담긴 비용-편익, 비용-효과성의 양적(quantitative) 측면뿐만 아니라, 민주적 가치, 인권적 가치, 형평적 가치 등 민주성과 성찰성 측면의 질적(qualitative) 측면을 모두 분석하는 것이 필요하다. 즉, 정책에 담긴 예상 비용과 예상 편익(효과)만을 분석하는 것이 아니라, 정책형성 과정에서 나타나는 민주적 가치와 절차의 측면도 분석 대상이며, 나아가 정책이 가져올 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 영향에 대해서도 종합적으로 판단하고 분석할 필요가 있다.

저자는 이러한 노력을 통해, 결코 쉽지는 않지만, 정책에 담긴 복합적 차원(dimension)이 좀더 분명해지고, 정책판단의 근거는 질적으로 향상될 것으로 믿는다. 본서는 바로 이러한 전제하에 정책분석의 세 가지 차원인 생산성(효율성)-민주성(참여성ㆍ숙의성ㆍ합의성)-성찰성(당위성)에 대해서 설명하고, 이를 구체적인 정책사례분석에 적용시켜보려는 노력을 통해 실제 정책분석이 어떻게 이루어지는지에 대해서 학습하는 데 많은 주안점을 두었다.

또한 본서에서는 정책분석의 최신기법(modern methodology) 및 미래예측(future foresight)을 정책분석의 중요한 방법론으로 비중을 두어 소개하였다. 정책분석의 최신기법에서는 최근에 정책분석에서 활용도가 높은 회귀분석/요인분석 및 구조방정식모형, Logit/ Probit 모형 및 Tobit/Heckman Selection 모형, DEA와 Post-DEA, Coulter 모형, 메타회귀분석 등을 다룸과 동시에 질적분석법인 Q-방법론, AHP분석, 민감도분석, 근거이론분석(Grounded Theory Approach; Atla/Ti), 사회네트워크분석(Social Network Analysis; SNA), 시스템 다이내믹스(System Dynamics) 등에 대해서도 실제사례와 함께 중점적으로 검토하였다.

미래예측은 미래의 정책을 탐구하는 학문으로서 과거나 현재에 관한 일련의 추세적 연장에 그치지 않고, 미래의 대안을 창조하고, 그러한 대안의 선택과 결정을 통해서 미래의 바람직한 대안을 개발하는 학문이다. 미래예측의 통계적 기법, 그리고 미래연구의 창의적 분석들은 미래정부의 분석역량의 예측역량의 중요성을 감안할 때 정책분석론에서 차지하는 비중이 점점 더 중요해질 것으로 예상된다.

본서는 총 4부 14장으로 구성되어 있다. 제1부 정책분석론: 총론(Overview), 제2부 정책분석론: 과정(Process), 제3부 정책분석론: 기법(Methodology), 제4부 정책분석론: 사례ㆍ윤리ㆍ맥락(CaseㆍEthicsㆍContext)으로 구성되어 있다.

제1부에서는 정책분석론: 총론(Overview)에 대해서 논의하며, 제1부는 제1장 정책분석의 패러다임과 제2장 정책분석의 기준으로 구성되어 있다.

제1장에서는 정책분석의 패러다임에 대해서 논의한다. 이 장에서는 정책학과 정책분석, 지식정보사회와 정책분석이념, 지식관료와 정책분석, 정책분석의 중요성에 대해서 검토하고, 정책분석론의 패러다임 및 이 책에서의 논의의 틀에 대해서 제시한다.

제2장에서는 정책분석의 기준에 대해서 논의한다. 이장에서는 Nakamura와 Small- wood, Suchman의 분석기준, 그리고 가장 포괄적으로 W. Dunn의 정책분석기준에 대해 살펴보고, 이러한 기준들 사이의 공통요소는 무엇인지, 그리고 정책환경의 변화에 따라 더 추가되거나 강조되어야 할 분석기준이 무엇인지에 대해서 검토함으로써, 효율성(생산성)-민주성(참여성)-성찰성(당위성)이라는 세 가지 총체적 분석 차원에 대해서 도출한다.

제2부 정책분석론: 과정(Process)에 대해서 논의하며, 제2부는 제3장 정책문제의 분석, 제4장 정책목표의 설정, 제5장 정책대안의 분석(Ⅰ): 정책대안의 탐색개발, 제6장 정책대안의 분석(Ⅱ): 정책대안의 미래예측, 제7장 정책대안의 분석(Ⅲ): 정책대안의 비교평가, 제8장 분석결과의 제시로 구성되어 있다.

제3장에서는 정책문제의 분석에 대해 논의한다. 정책분석의 단계, 즉 문제의 분석과 목표의 설정, 정책대안의 분석(Ⅰ), 정책대안의 분석(Ⅱ), 정책대안의 분석(Ⅲ) 등에 대해서는 저자의 졸저 "정책학"(박영사, 2008)에서 원론적 관점에서 소개된 내용을 인용하였으며 다만 여기에서는 이를 토대로 좀더 상론하였다.

정책분석의 첫 단계는 정책문제의 분석이다. 문제의 본질과 쟁점을 규명하려는 노력이야말로, 제3종 오류를 방지하고, 타당한 정책목표와 정책대안의 탐색의 가장 중요한 첫 출발점이 된다.

제4장에서는 정책목표의 설정에 대해 논의한다. 문제의 본질과 쟁점을 규명하고 나면 타당한 목표를 설정해야 한다. 여기에서 타당한 목표란 시대와 가치 적합성을 지니고, 시간과 정도의 적정성을 지니며, 목표 구조 사이에 내적 일관성을 지니는 목표를 말한다.

제5장에서는 정책대안의 분석(Ⅰ): 정책대안의 탐색개발에 대해서 논의한다. 정책 결정, 집행, 평가, 환류의 모든 단계가 문제없이 진행된다 하더라도 채택된 수단이 아닌 보다 더 나은 정책수단이나 대안이 있었다면 그 정책은 성공적이라 할 수 없을 것이라는 점에서 대안의 창조적 탐색과 개발 및 설계의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다.

제6장에서는 정책대안의 분석(Ⅱ): 정책대안의 미래예측에 대해서 논의한다. 사회과학 이론의 궁극적 목적은 정확한 묘사와 설명을 통한 예측의 가능성이다. 정책분석에서도 정책의 분석을 통한 예측의 기능이 가장 중요하다고 할 수 있다.

제7장에서는 정책대안의 분석(Ⅲ): 정책대안의 비교평가에 대해서 논의한다. 대안의 비교평가란 정책대안 간의 우선순위를 택하는 것인데, 여기서 우선순위의 선택 기준으로는 네 가지 차원, 즉 당위성에 속하는 성찰성과 민주성 그리고 실현가능성과 효율성의 기준에 대해서 학습하기로 한다.

제8장에서는 분석결과의 제시: 결과의 분석과 해석에 대해서 논의한다. 정책분석의 마지막 단계는 분석결과의 제시: 결과의 분석과 해석이다. 정책분석은 구체적으로 정책문제의 분석, 정책목표의 설정, 정책대안의 분석, 분석결과의 제시의 과정을 거치는데, 이 중에서 분석결과의 제시는 정책분석의 최종 마무리 단계에 해당된다.

제3부에서는 정책분석론의 기법(Methodology)에 대해서 논의하며, 제3부는 제9장 정책분석의 최신기법과 제10장 정책분석과 미래예측으로 구성되어 있다.

제9장에서는 정책분석의 최신기법에 대해서 논의한다. 정책분석의 최신기법에서는 양적자료분석과 질적자료분석으로 나누어 접근하며, 양적분석으로는 회귀분석(신뢰도분석, 타당도분석), 요인분석, 구조방정식모형, Binary-data 분석을 위한 Logit/Probit 모형, Censored-data 분석을 위한 Tobit/Heckman Selection 모형, Count-data 분석을 위한 Poisson 모형, DEA와 Post-DEA, Coulter 모형, 메타회귀분석 등을 학습하고, 질적분석으로는 정책델파이기법, 시나리오기법, Q-방법론, AHP분석, 민감도분석, 근거이론분석(Grounded Theory Approach; Atla/Ti), 사회네트워크분석(Social Network Analysis; SNA), 시스템 다이내믹스(System Dynamics) 등을 학습한다.

제10장에서는 정책분석과 미래예측에 대해서 논의한다. 미래예측의 개념 및 요소, 핵심명제 및 개념유형, 중요성 및 촉진동인들을 중심으로 미래예측의 패러다임에 대해서 살펴본 후, 미래예측의 방법론에 대해서 검토한다.

제4부에서는 정책분석론: 사례ㆍ윤리ㆍ맥락(CaseㆍEthicsㆍContext)에 대해서 논의하며, 제4부는 제11장 정책분석과 정책사례, 제12장 정책분석과 정책윤리, 제13장 정책분석과 정책맥락으로 구성되어 있다.

제11장에서는 정책분석과 정책사례에 대해서 논의한다. 효율성-민주성-성찰성을 기준으로 구체적인 정책사례에 대해서 실제 분석해 보는데, 이 장에서 분석하는 정책사례로는 시화호, 부안핵 방폐장, 삼성자동차, 의약분업, 한양약분쟁, 국민연금, 화물연대파업, NEIS, 디지털지상파방송, 한반도대운하정책(4대강정비사업), 주택 발코니 구조변경 허용, 기업형 수퍼마켓(SSM) 허용, 하이닉스 반도체 빅딜사례 등이 있다. 효율성은 구체적으로 효과성과 능률성으로 나누어지며, 민주성은 절차적 민주성과 실체적 민주성으로 나누었으며, 성찰성은 인간의 존엄성에의 기여정도와 신뢰받고 성숙한 공동체에의 기여정도로 나누어 논의하였다.

제12장에서는 정책분석과 정책윤리에 대해서 논의한다. 정책분석에 있어서 윤리 및 가치문제는 매우 중요하다고 할 수 있는데, 정책분석의 모든 과정에 있어서 정책분석의 객관성과 중립성, 신뢰성과 타당성 유지를 위한 정책분석가의 윤리가 전제되어야 할 것이다.

제13장에서는 정책분석과 맥락지향에 대해서 논의한다. 현대 정책환경은 국가중심에서 정부-시장-시민사회와의 수평적 네트워크에 기초한 보다 복합적이고 동태적인 양상으로 이동하고 있으며, 이에 따라 정책연구는 개인(actor)과 제도(institution), 생각(idea)과 이해(interest)의 매우 복합적이면서 역동적인 상호작용(complex and dynamic interaction)을 주제로 맥락지향적 연구가 될 것을 주문하고 있다.

마지막으로 요약 및 결론에서는 관점과 시각, 이슈 및 함의에 대해서 정리하면서 이 책을 마무리한다.

본서는 정책분석론을 다루는 정책학의 개론서이다. 정책분석론, 정책학이론 등에 관심을 가진 학부생과 대학원생 그리고 고시 수험생들의 학습에 초점을 두고 집필되었다. 자칫 이론적 논리나 전문적 용어로 채색되어 읽기 어렵고 딱딱해지는 경향을 막기 위해 정책사례들에 대한 최근 동향과 용어 해설들을 사례박스로 처리하는 등 입체적인 소개를 통해 정책논의의 현실적합성과 실사구시성을 높이고자 하였다. 이 책이 정책학, 행정학 등을 공부하면서 정책분석과 정책이론에 관심을 가진 사회과학도와 정책실무자들의 논의에 참고가 되었으면 하는 바람이다.

특히 고시 수험생들에게 전하고 싶은 이 책의 공부 방법은 다음과 같다. 이 책의 구체적인 내용을 세부적으로 공부하기에 앞서, 이하에서 제시되는 장들을 먼저 독파하여 정책분석론의 논리 및 흐름을 먼저 파악한 후 개별 장들에 들어가길 바란다.

저자서문과 제1부 제1장 정책분석론의 패러다임을 이 책의 전체적인 개념도로서 먼저 파악하길 바란다. 또한, 부와 장이 시작할 때마다 제시된 학습목표와 장 말미에 제시된 요약 및 결론을 따로 모아서 이해하고 암기하는 방식으로, 전체적인 목차와 개요, 논리 및 흐름을 먼저 파악하는 것이 효과적일 것이다.

또한, 제1부 제2장 정책분석의 기준에서 제시되는 기준과 논리를 먼저 파악한 후, 구체적인 각론을 공부하는 것이 순서상 효과적일 것이다.

좀더 구체적으로 이 책의 공부 순서를 제시하면 다음과 같다.

먼저, 저자서문과 제1부 제1장 정책분석론의 패러다임과 제2장 정책분석의 기준을 숙독하여 이 책의 전체 구성요지와 맥락을 이해하길 권한다. 정책분석론의 구성과 정책분석론에 대한 새로운 이해 및 이 책의 논의의 틀을 통해 이 책의 근저를 관통하는 논리의 흐름과 철학의 맥락을 먼저 꿰뚫어 이해하길 바란다.

둘째, 이 책의 부와 장마다 소개되는 학습목표와 장 말미에 제시된 요약 및 결론을 발췌하여 숙독하길 권한다. 학습목표에서 제시되는 핵심용어(Key Word)와 요약결론에서 제시되는 논리의 정리(Wrapping Up)를 따로 모아 이해하길 권한다.

셋째, 맨 뒤에 제시된 요약 및 결론을 통해 이 책이 지향하는 정책분석이론에 대한 종합 정리를 하기 바란다.

이 책을 쓰는 데 도움을 주신 많은 분들에게 감사의 뜻을 전하고 싶다. 정신적으로나 학문적으로 많은 가르침과 은혜를 베풀어 주신 성균관대학교 행정학과의 허범 교수님과 김현구 교수님, 그리고 김광식, 김성태, 유민봉, 박재완, 공동성, 이숙종, 이명석, 김근세, 문상호, 박형준, 정문기, 배수호, 박성민 교수님께 감사의 말씀을 올린다. 또한, 책이 완성되기까지 많은 도움을 아끼지 않은 성균관대학교 연구실의 이종구, 김태진, 이현철, 서인석, 이동규, 최현정, 이미애, 하민지, 주희진, 조일형, 김선아 양에게 고마움을 전한다. 이들은 정책사례를 다양한 형태로 수집하여 정리해 주었으며, 정책분석의 최신기법들을 정리하고 이를 정책사례와 연계하여 분석절차를 구체화하는 데 큰 도움을 주었다. 이들의 작업과 도움이 없었다면 방대한 분량의 원고가 쉽게 정리되지 못했을 것이다. 또한 학생들의 빼어난 능력과 열의는 본인의 모자라는 부분을 메우는 데 너무나 많은 도움이 되었다. 특별한 감사와 고마움을 전한다.

이 책의 출판을 기꺼이 맡아주신 박영사의 안종만 회장님, 세심하게 원고를 숙독하고 좋은 편집을 위해 많은 수고를 아끼지 않았던 박영사 편집진들께도 깊은 감사의 마음을 전한다.

가족 모두에게 깊은 사랑을 전하고 싶다. 늘 뜨거운 지지와 사랑을 보내 주시는 부모님들과 언제나 깊은 애정으로 나를 도와준 아내와 지민, 지은, 지수에게 사랑과 고마움을 전하고 싶다. 사랑하는 이들과 친가, 처가의 부모님께 이 책을 바친다.


2010년 8월
명륜동 연구실에서
권기헌