Ⅰ. 도시경영론 서설

도시경제론 서설

伊賀 隆

1. 작은 것이 아름답다?

기술사의 연구가로서 유명한 “루이스 멈퍼드(Lewis Mumford)”는 도시의 이상을 중세에서 구했다(도시의 문화: The Culture of cities, A Harvest Book, 1970)). 중세도시는 성곽도시며 또한 계약공동체이다. 이러한 두 가지 점에 있어서 현대도시와 반대의 위치에 있으며 현대도시의 퇴폐를 비판한 멈퍼드가 중세도시를 칭찬하는 것은 당연한 것이라 할 수 있다. 중세도시의 태반이 성벽으로 둘러싸여 외부와의 교류는 전부가 성문을 통하여 이루어졌다. 인간도 물자도 정보도 그 이동은 모두 성문이며 확인(Check)을 할 수 있음으로써 중세도시는 말 그대로 클러스터 시스템(Cluster system)이어서 관리운영도 용이하다고 생각한다. 그러나 그 반면 성벽도시의 공간용량은 한계가 있어 그곳에 거주할 수 있는 주민의 수는 물론 그 곳에 입지할 수 있는 기업의 수도 일정한 한계가 있으며 그러한 의미에서 최적규모가 존재한다.
지금의 유행어로 표현한다면 중세도시는 캡슐(Capsule) 도시라고 말한다. 중세도시는 계약공동체이며 도시의 중심에는 광장을 설치해 광장을 둘러싼 시청이나 교회나 길드 홀(Guild hall)이 건설됨으로써 이 광장에 시민이 모여 그 집회에서 계약을 위반한 자에게는 제제를 가하여 이 제제에 의해 도시법의 효력이 담보되는 이유가 있으며 동시에 또 계약의 종교적·밀의(密儀)적 성격이 강조되어 그것으로 인하여 강화된 중세도시가 교황청의 지배를 받아들여 각각 종교적 상징성을 갖는 도시신과 도시성자를 봉사(제사지냄)하는 이유는 이것 때문이다. 이러한 계약을 기초로 하여 시청직원선거제, 길드규제, 시장통제, 직업교육, 빈곤대책 등등의 제도가 정비되어 있다. 이러한 뜻으로 중세도시는 도시법이란 특수한 법이 시행되는 특별지역이다.
시스템론의 입장에서 보면 멈포드의 이상으로서 중세도시는 범위에 한계가 있고 폐쇄적이어서 매우 관리가 쉬운 시스템이라 말할 수 있다. 그 단순하고 명료함 때문에 멈퍼드 뿐만 아니라 많은 사람들이 중세도시를 모델로 채용하고 있다. 그들은 현대도시의 복잡하며 개방적인 성격을 분석할 수 가 없음으로 당연히 쉽게 중세도시의 회귀를 부르고 있다. 전원도시론이나 커뮤니티론 등은 성벽을 그린벨트(Greenbelt)로 바꾸고 광장을 쇼핑센타로 바꾸며 도시법을 시빌미니멈(Civil Minimum)에 넣어 바꾼 것 뿐이며 그 본질은 단순한 중세 동경론에 지나지 않는다고 생각된다.
멈퍼드의 잘못은 그러한 도시관에서 나오는 것이며 그는 도시의 팽창이 문화의 타락을 가져온다는 신화를 확고하게 믿는 다는 것이다. 멈퍼드는 그 예로써 기원전 3세기의 알렉산드리아, 3세기의 로마, 10세기의 비잔틴, 20세기의 뉴욕을 예시 하였다. 확실히 대도시에는 특유의 병리가 있어 시대의 폐쇄가 문화의 퇴폐를 가져온다는 것을 부정할 수 없다. 안토니우스의 로마 초기 풍자작가였던 유베날리스(Decimus Junius Juvenalis)는 세계적인 도시, 로마에 전개된 인간 아라베스크(Arabesque)를 교묘한 필치로 묘사하여 로마의 퇴폐를 날카롭게 비판하고 있다. 값비싼 금으로 치장한 상류부인, 아는 체하는 신과 교활한 학자 등 유베날리스의 작품에 등장하는 인물들은 시에구츠피아의 희극의 주인공이 되었고 이들은 일반적으로 그냥 통용되는 인물들이다. 난숙한 문화는 그러한 종류의 인물을 양산한다.
그러나 도시의 타락과 도시의 팽창을 일직선상에 둘 수는 없다. 타락하려면 타락을 허용할 수 있는 경제적 기반이 필요한 것이며 빈손으로 타락할 수 있는 인간은 어디에도 존재할 수 없다. 3세기 로마에는 귀족이나 서민 모두 “소박한 조상의 유풍”을 칭찬하면서 함께 사치하고 나태해 갔다. 귀족은 귀금속, 보석, 장식품, 조각, 그림, 의상, 가구, 저택 등에 제한 없이 낭비를 하였고 국가는 목욕탕, 체육관, 극장, 경기장, 바시리카, 기념문, 신전 등을 건설하는데 제국의 부를 탕진하였다. 서민들도 이에 뒤지지 않는다. 멈퍼드의 서술에 의하면 4세기 반경에는 공휴일이 일년에 20일이나 되었고 정부비용으로 개최되는 경기는 연간 175일에 달하였다. 소위 “빵과 서커스(panem et circenses)”의 복지국가의 원형이 이것이다.
이러한 낭비형 복지국가를 지탱하려면 에집트의 밀과 가리아의 포도주가 필요하다. “에드워드 기번 ”에 의하면 로마는 인가 드문 불모의 지방에까지 가렴주구의 눈이 향했다고 한다(로마제국의 흥망사: (The) history of the decline and fall of the roman empire). 그러나 강탈하는 데에도 비용이 소용된다. “로마평화”의 최성기인 안토니아스 시대에는 37만 명의 상비군을 양성하지 않으면 안 되었다. 이는 보험비용으로서 결코 쉬운 것이 아니다. 이 군대를 유지하려면 증세가 필요하며 증세하기 위하여 강탈이 필요하고 강탈하? 위하여 군대가 필요하게 된다. 이와 같이 끝없는 악순환이 로마멸망의 주된 원인이다.
멈퍼드가 생각하는 것처럼 도시의 낭비와 퇴폐에 의하여 도시가 망한다는 말은 매우 간단하다. 지적 호기심의 대상이 아니다. 자기부담의 돈을 낭비할 만큼 주지육림의 퇴폐를 키우려 해도 거기에는 한도가 있다. 또 그것 뿐 만 아니라 가까운 전시효과나 질투효과(Jealacy)에 눈을 감으려면 타인에게 피해를 주어서는 안 된다. 겨우 인간이 할 수 있는 어리석은 행동의 하나는 훈계나 조소의 대상이 되는 것이다. 그렇지 않고 도시와 지방이 보완적 경제관계를 가지며 도시가 지방을 착취하는 것처럼 될 때 매우 복잡한 쇠망과정이 나타난다.
암세포는 그 증식에 필요한 에너지를 정상세포로부터 받지 않으면 안 된다. 그래서 모든 세포가 암세포로 바꿔지지는 못한다. 만약 이러한 일이 일어나면 인간은 사망하게 되고 암세포자체도 사멸되고 만다. 암세포는 정상세포의 원조를 필요로 하지만 암세포의 이상한 높은 증식률 때문에 정상세포의 기능을 방해 한다. 결국 그 자체는 기생적인 성격이면서도 전체 상황에 대하여서는 주도권을 갖고 있다. 여기에 문제의 어려움이 있는 것처럼 도시의 팽창에 대해서도 같다라고 말할 수 있다. 도시가 기생적인 성격이 강하며 지역경제 중에 암세포와 같은 행동을 시작할 때 그 도시의 멸망에 따라 지역전체가 멸망하는 현실이 문제로 등장하게 된다.
현재 도시에는 긴박한 해결을 필요로 하는 어려운 문제들이 산적해 있다. 교통문제, 쓰레기 문제로부터 주택, 교육, 의료 등 문제가 가득하다. 이러한 현상을 도시의 팽창과 묶어서 논의하는 사람들이 많다. 그리고 이러한 사람들은 “작은 것이 아름답다”를 생각해 중세도시로 회귀해야 문제가 해결된다고 주장한다. 이것은 하나의 환상이고 유해한 환상이다. 지금 도시문제의 대부분은 도시의 기생적인 성격을 불식시킴으로서 해결할 수 있다. 도시에 거주하는 주민이나 도시에 입지하는 기업이 도시의 관리운영에 필요한 비용을 모두 부담한다면 도시문제의 상당 부분이 해결될 것이다. 무엇보다도 먼저 비용부담이 증대된다는 것이 브레이크가 되어 도시팽창 자체를 억제할 것이다.

2. 부등가 교환과 불균형 성장

막스 웨버(Max Weber)는 도시의 특징을 다음의 세 가지로 요약했다.
(1) 다수의 사람이 정주하는 곳
(2) 비농업적 활동에 의존하는 곳
(3) 시장을 통해 수요를 충족시키는 곳

이러한 특징은 서로 연관되어 있어 독립된 것이 아니다. 도시는 고밀도의 사람－기계 시스템(Man-machine system)의 집합체임으로 농업과 같은 저밀도 시스템과는 다르다. 농업은 자립적이고 분산적인 생산체계를 필요로 하고 또 기계화가 진전되더라도 저밀도시스템의 성격을 없앨 수 없다. 그러나 농업을 배제한 도시는 당연히 그 대가로서 식료의 자급을 단념하지 않으면 안 된다는 것이다. 그러므로 시장을 통하여 필수품을 조달하지 않으면 안 된다는 것이다 전쟁 중 또는 전쟁 직후에 물건 사는 것을 경험해본 사람은 이점을 몸에 배도록 느꼈을 것으로 생각한다.
이래서 도시는 공업제품을 제공하고 지방에서는 농업제품을 제공한다는 지역 간 분업이 성립한다. 그러나 이 분업은 도시에 유리하고 지방에 불리하다. 그것은 공업과 농업의 구조적인 차이에서 기인하는데 농업은 연속적이고 안정적으로 조업이 곤란하고 규모의 불이익이 발생하며 공업에 비해 제어가능성이 대단히 떨어진다. 그것은 공업카르텔의 결정이 용이한 반면 농업은 카르텔 결정이 곤란하다는 것은 명백한 사실이다. 그러므로 도시와 지방과의 분업 즉 공업과 농업과의 교역에 있어서 항상 부등가 교환이 발생한다.
노동력 이동이 완전히 자유롭고 그 결과로 균형상태가 성립되려면 소득율이 균등하지 않으면 안 된다. 이것은 이윤추구를 목적으로 하는 기업활동을 생각할 때 약간의 수정이 필요할 것이며 그 점을 유의한다면 소득율 균등의 상태를 기준으로 부등가교환을 측정할 수 있다. 소득율은 순생산소득을 노동력으로 나누는 것이며 쇼와 45년의 기준치에 의하여 계산한 것이 그림 1에 나타나 있다. 단 각 부현(府縣)의 소득율을 전국평균 소득율로 나눈 것이다. 그림 1에서 1보다 큰 수치를 나타내는 지역은 유리한 부등가교환을 하고 있으며 1보다 적은 수치를 나타내는 지역은 불리한 부등가교환을 하고 있는 곳이다. 왜 이러한 부등가교환이 발생하는가 그 원인을 규명하는 것은 지역경제 이론에 있어서 중요한 과제다. 그러나 이 글에서는 그럴 여유가 없음으로 부등가교환의 정도를 알아보는데 만족하지 않으면 안 된다.
그림 1을 보면 대도시지역의 유리성은 명백하다. 도시가 팽창하면 인구가 집중되는 것은 당연한 것이다. 이 경향은 오래 동안 줄어들지 않을 것이다. 다소 지나친 추측이지만 전국 인구의 80%가 도시?역에 집중되기까지는 도시의 유리성이 계속될 것으로 생각한다. 어쨌든 이러한 부등가교환에 의하여 대도시에 부가 축척되어가고 있는 것이다
고대 이스라엘의 도시 예리코(Jericho)는 원래 평원 한 가운데 건설된 도시였던 것이 4천년에 걸친 경제활동의 결과 지금은 인공 언덕위에 건설된 도시와 같은 모습으로 변모되었다. 토인비가 소개하는 이 토픽은 주변지역과의 사이에 부등가교환에 의하여 얻은 것 이상의 것을 취한도시의 웃기는 말로를 나타내고 있다(폭발하는 도시). 현재는 화폐경제가 지배적이며 부는 화폐의 형태로 축적된다. 그러므로 예리코(Jericho)와 같이 부를 폐기물 형태로 축적하는 것처럼 못난 것이 없다. 그 반대로 교역수지의 관점에서 보면 현재의 도시는 얻은 것 이상으로 주고 있다. 이점을 상품유통연관표(쇼와 43년)에 의하여 확인해보자.
각 부현(府縣)마다 출하액을 구입액으로 나눈다. 이것을 출초계수라고 부른다. 각 부현(府縣)의 출초계수를 다시 전국평균의 출초계수로 나눈 것이 그림 2에 나타내고 있다. 이것에 의하면 태평양·뇌호(瀨戶: 세토나이카이) 내 벨트에 출초 부현(府縣)이 집중하고 있다.
여기서 교역수지와 도시성장과의 관계를 검토하여 두지 않으면 안 된다. 도시를 국가와 똑같이 생각하고 도시간의 상품이동을 국제무역과 같이 생각한다. 를 도시의 생산소득으로 하고 를 도시가 도시로부터 수입하는 상품의 총액으로 한다. 수입성향을 로 하고 도시의 무역수지의 균형을 이루려면
성립이 되지 않으면 안된다. 행렬로 쓰면
이 방정식이 무의미 하지 않은 답을 가지기 위해서는
을 만족시키지 않으면 안 될 것인데 다행스럽게 이 조건은 늘 만족 시킨다. 그 증명은 간단하나 독자들의 연습문제로 두겠다. 문제는 오히려 이 조건의 의미에 있다. 이 조건은 각 도시의 무역수지가 균형을 가지기 위해서는 각 도시의 생산소득이 일정의 비례관계를 갖지 않으면 안 된다는 것을 나타내고 있다. 즉
이 되지 않으면 안된다. 그러한 조건이 항상 성립하기 위해서는 각 도시의 생산소득의 성장률이 거의 같지 않으면 안 된다. 결국 균형성장만이 무역수지의 균형조건과 양립한다.
그러나 균형성장이라는 것은 교과서에서만 존재하고 현실에서는 거의 불가능한 것이다. 그림 3은 쇼와 40년부터 45년까지 각 부현의 생산소득 평균성장률을 나타낸 것이다. 다만 각 부현의 성장률을 전국 성장률로 나눈 것을 나타냄으로 1보다 큰 성장률을 나타내는 부현은 전국평균보다 높은 성장률을 보이고 있으면 1보다 작은 부현은 전국평균보다 낮은 성장률을 갖는다. 여기서 앞의 무역수지의 균형조건을 생각해보면 수입성향이 변화가 없는 한 고성장국은 입초(入超)되며 저성장국은 출초(出超)된다. 따라서 고성장국이 출초를 지속하려하면 수입성향을 낮추지 않으면 안 된다. 특히 저성장국으로부터 수입계수를 저하시키지 않으면 안 된다. 일반적으로 말해 농산물의 소득탄력성은 낮으므로 저성장국으로부터 수입성향을 줄이는 것은 비교적 용이하다고 생각한다.--- 본문 중에서

이 책을 처음 접한 것은 1980년대 후반이었다. 도시나 지역의 문제를 주로 계획가의 입장에서 접근했던 옮긴이의 눈에 “도시경영”이란 접근은 매우 신선한 충격으로 다가왔다. 그 후 공간문제의 경영적 접근을 연구하면서 일본에서는 이미 활발하게 이 분야의 연구와 논의 그리고 현장에서의 실천이 이루어지고 있었고 지방자치제도가 정착된 미국이나 독일에서도 일본 못지않게 이러한 접근이 꽤 일반적임을 알게 되었다.
우리나라에서도 머지않아 지방자치제가 실현되면 도시문제에 대한 경영론적 접근이 필요할 것으로 생각되어 전남대학교 대학원 지역개발학과에 “도시경영”이란 과목을 개설하여 오늘에 이르렀다.
일반적으로 기업경영은 기업의 투자에 대한 이윤의 극대화를 위한 최적 행위 선택을 추구하고 있는 반면 도시경영은 “시민들의 최소부담으로 시민들의 최대복지 실현을 위한 종합과학”으로 도시의 공간, 경제, 사회시스템의 통합을 구축하는 것이다. 이제 공간문제(도시 및 지역 문제)를 다루는데 있어서 경영이란 새로운 개념이 도입되었다. 그래서 지역개발은 “지역경영”으로 도시행정은 “도시경영”으로 그 정책방향이 바뀐 것이다.
이 책은 그동안 일본에서 논의 되었던 “도시경영”의 일반이론과 코베시 경영사례를 코베시장을 비롯하여 코베시청 공무원 6명과 전문교수 5명이 공동으로 집필한 이 분야의 고전서다. 이 책에서 사용한 대부분의 자료와 정보는 30년 전의 코베시의 것을 사용하여 당시의 상황을 파악할 수 있고 또한 실천성과 현장성을 잘 살리고 있다. 따라서 이 책의 내용은 지나치게 이론에 치우치지도 않고 실무에 치우치지도 않았다. 30년 전 코베시는 일본에서도 매우 앞선 도시경영을 실천한 자치체로 “시민 주체 도시, 인간 복지 도시, 시민 문화 도시, 인간 환경 도시 그리고 국제정보도시”를 도시경영의 목표로 하고 이를 실현하기 위한 여러 가지 정책을 연구하고 실천?다. 이 책에서 다룬 코베시의 당시 도시 문제 그리고 이 문제에 대응하는 경영정책은 오늘의 우리나라 도시에 큰 타산지석이 될 것으로 확신한다.
뿐만 아니라 이 책에서 다룬 도시경영에 관한 이론적 논의는 이 분야를 연구하는 분들께 그 폭과 깊이를 넓혀줄 좋은 정보가 될 것이다. 지속가능한 도시개발에 의한 녹색도시(Green City)건설을 추구하고 있는 오늘날의 도시개발 추세를 코베시는 이미 30년 전에 출발하였다.
도시화율이 90%에 이른 우리나라의 지방행정은 이제 도시행정이 주류를 이루고 있고 이 도시행정의 새로운 방향은 도시경영이 될 수밖에 없는데 실천성 있는 사레중심의 “도시경영의 이론과 실제”를 출간하여 도시경영에 참여하고 관심을 갖는 지방자치단체의 정치인, 공무원, 기업, 일반인들의 도시경영에 대한 이해의 폭을 넓혀 건강한 우리나라 도시발전에 조금이라도 보탬이 되기를 기대한다.
그러나 외국책의 번역은 항상 언어, 제도, 문화 그리고 용어의 차이 때문에 많은 부분에서 한계가 있고 오류도 있을 것으로 생각하면서 번역의 오류는 전적으로 옮긴이의 책임으로 강호제현의 허심탄회한 질책을 겸허하게 수용할 것이다. 연도표기는 서기로 된 것은 서기로 일본연호로 된 것은 일본연호(쇼와: 昭和)로 표기하였으면 한자로 된 고유명사는 한자를 그대로 표기하였다. 일본 쇼와 연도를 서기년도로 고치려면 일본 쇼와 원년을 1926년으로 환산하면 된다.
이 책의 번역과 출간의 출발은 지금은 고인이 되신 장인 배 영호(裵 永鎬)님의 번역 초고다. 은퇴한 가장으로 늘 여유로운 시간을 갖고 계신 장인어른께 소일꺼리로 번역을 부탁드렸었고 대학노트 두 권 분량의 번역을 하셨다. 그 핑계로 많지는 않지만 용돈을 드릴 구실도 되었었다. 일제 강점기에 일본에서 공부를 하셨던 장인어른은 잠재된 능력을 보여주실 좋은 기회였던 것 같다. 오랫동안 서재에 있었던 이 노트를 발견하고 돌아가신 장인어른의 온후하시고 늘 인자하시던 모습이 가슴 속 깊이에서부터 되살아났다. 장인어른의 사랑에 대해 감사의 마음과 추모의 정을 기르기 위해 이 책을 본격적으로 번역하여 출간하기로 했다. 번역을 하면서 표현이 막히거나 힘든 경우는 장인어른의 번역초고를 들여다보고 많은 도움을 받았다, 장인어른의 번역시작이 아니었더라면 이 책의 번역출간은 생각지도 못했을 것이다. 장인어른의 사랑과 노고에 다시 한 번 머리 숙여 감사드린다.
실제로 이 책이 세상에 나올 수 있도록 지원해준 전남대학교(2010년도 번역지원사업)와 전남대학교출판부 관계자 여러분의 노고에 깊은 감사를 드린다.

2011년 1월

빛 고을 용봉동 연구실에서
지지촌자(知止寸者) 송 인성

오늘날 도시재정을 볼 때 내적·외적 환경의 변화에 의해서 경영적 대응을 피할 수 없게 되어 있다. 이제는 낡은 행정 관리로 대처하는 것은 불가능하고, 새로운 이론의 전개가 기다려지는 것이다. 그러기 위해서는 한 번 더 도시 경제, 지방 재정, 행정 관리의 각 분야에 걸쳐서 도시경영적 관점으로 논해지는 것이 기대된다. <br/> 본서의 주요내용은 제1장에 도시경영론 서설과 운영론, 제2장에 도시경영과 재정운영, 제3장에 도시경영과 행정운영, 제4장에 도시경영의 실천적 과제를 실었다.<br/> 30년 전 코베시는 일본에서도 매우 앞선 도시경영을 실천한 자치체로 시민 주체 도시, 인간 복지 도시, 시민 문화 도시, 인간 환경 도시 그리고 국제 정보 도시를 도시경영의 목표로 하고 발전을 이루었다. 이러한 문제에 대응하는 경영정책은 오늘의 우리나라에도 큰 타산지석이 될 것이다. 본서가 지방자치단체의 경영에 관심을 갖는 공무원, 기업, 일반인, 연구원 등 모든 분들에게 보탬이 되기를 기원한다.