오늘날 세계는 시장의 실패, 국가의 실패에 따른 대안으로 사회적경제에 대한 관심이 높아지고 있으며, 데이터·초연결네트워크·인공지능으로 특징 지워지는 4차 산업혁명 시대로 진입하고 있다. 이는 시장자본주의와 복지국가 정책이 소득불평등을 줄이는 데 한계를 보여주고 있으며, 4차 산업혁명 시대는 국가, 기업, 시민, 지역공동체 등 다양한 경제주체들의 상호 협력 없이는 국가 간 경제사회 발전 수준이 더욱 벌어지고, 소수에 의한 자본 독점과 전체적인 일자리 수 감소로 인해 소득불평등이 보다 악화되는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 환경에서 경제 각 주체들은 신뢰와 협력, 호혜성의 원칙을 기반으로 사회 혁신 노력을 기울일 필요가 있다.
우리나라 정부도 소득주도 성장을 위한 일자리 경제, 과학기술 발전이 선도하는 4차 산업 혁명, 중소벤처가 주도하는 창업과 혁신성장, 골고루 잘사는 균형발전 등 국정전략의 실행을 통해 사회혁신을 통한 지속성장을 위해 노력하고 있다. 그러나 2018년 IMD International Institute for Management Development 가 발표한 2018년 국가경쟁력은 평가대상 63개국 중 27위로 나타났다. 4대 평가영역 중에서 여전히 기업효율성 43위 이나 정부효율성 29위 이 떨어지는 것으로 파악되는 데, 특히 낮은 생산성 39위 , 대립적 노사관계와 낮은 동기부여 등 노동시장의 후진성 53위 , 경영진에 대한 불신과 불투명한 기업경영 55위 이 문제가 되고 있다. 노사를 포함한 경제 주체들의 혁신을 통한 생산성 제고 및 일자리 창출을 통해 소득을 높이고, 공정한 분배와 사회적 안전망 확충으로 사회적 불평등을 해소하려는 실천이 필요하다.
그렇다면 이러한 실천을 집약적으로 전개할 수 있으며 그 성과를 효과적으로 확산하고 선도할 수 있는 영역은 어디일까? 국가와 시장의 역할을 동시에 수행하는 공공기관이라 할 것이다. 왜냐하면 공공기관은 국가정책을 수행하는 주체이면서도 공공 기관 종사자들은 그 혜택을 누리는 수혜자로서 지위를 가지고 있기 때문이다. 또한 공공부문의 영향력이 커지고 있는 현실에서 그 모범적인 성과를 기업 등 다른 주체들에게 전파하고 확산하는 것이 수월하기 때문이다. 공공기관에서 생산성 향상, 일자리 창출, 공정한 분배 노력을 통한 사회적 불평등 완화라는 결과를 잘 보여주는 지표는 임금수준과 임금체계라 할 것이다. 공공기관의 임금수준과 임금체계를 통해 인간다운 삶을 보장하는 적정 수준의 임금 지급여부, 공공기관 간 불합리한 임금격차 해소여부, 공공기관 내부에서 고용형태성·학력·직종 등에 따른 불합리한 처우해소 여부, 임금피크제·유연근무제·탄력정원제 등의 운영을 통한 일자리 창출 여부, 성과와 임금 연계를 통한 분배 공정성 실현 여부 등을 확인할 수 있기 때문이다.
공공기관의 임금결정은 시장에 의해 결정되는 민간기업과는 달리 정부의 예산편성 지침에서 정한 총인건비 인상률 제약을 받아 결정된다. 이러한 이유로 인해 공공기관 간, 공공기관 내부 불평등을 해소하려는 기관의 노력은 일정한 제약을 받을 수밖에 없다. 그럼에도 적정한 임금수준의 보장을 통해 공공기관 종사자의 삶의 질을 높여야 한다는 것은 당연하다. 최근에 공공기관 임금인상률을 공무원 보수인상률에 준하여 결정하고, 동종 산업의 임금수준과 공공기관 임금수준을 고려한 임금 인상 차등 적용을 통해 공공기관 간 격차를 해소하고 있는 것은 다행스러운 일이다. 공공기관 임금 수준은 어느 정도가 적정한지, 누가 참여하여 어디에서 결정할 것인지, 임금인상률을 결정하는 데 있어 고려 해야 할 요소들은 무엇인지에 대한 기준과 절차를 명확히 하여 운영한다면 합리적인 임금수준 결정과 공공기관 간 불합리한 격차를 해소하는 데 도움이 될 것으로 본다.
그러나 연봉제나 성과연봉제 도입 등을 통한 정부의 공공기관 임금체계 개편 노력이 그동안 지속되었음에도 큰 성과를 내지 못하였다. 이는 다양한 공공기관의 특성을 고려하지 않은 채 단기간 일률적으로 진행된 것, 직무가치나 숙련 등을 종합적으로 고려하지 않고 성과연동형 임금체계만을 추구한 것, 임금체계 개편 논의과정에서 이해당사자의 참여와 충분한 협의가 없었다는 것 등이 복합적으로 작용하여 나타난 결과라 볼 수 있다.
최근 정부는 공공기관 임금체계를 ‘동일가치노동 동일임금’ 원칙에 부합하는 직무 중심 임금체계로 개편을 추진하고, 비정규직의 정규직 전환 직종 중 청소, 경비, 조리 등 주요 전환직종에 대해 공공부문 표준임금체계를 마련 중이다. ‘공공부문 표준임금체계 모델 안 ’에 따르면 5대 주요 전환직종에 대해 표준 직무분류 및 직무가치 평가를 통해 직무등급체계를 마련하고, 직무 등급 내에서 숙련도에 따른 승급단계를 두어 임금수준을 결정하겠다는 것이다. 이러한 정부 방침에 노동계는 ‘임금체계 개편은 공공서비스의 안정적 제공과 함께 실질적 동일노동 동일임금 원칙과 임금안정성 확보, 직무와 숙련·근속을 종합적으로 고려해야 할 것으로, 직무급 이해당사자와 노조·전문가·정부가 함께하는 사회적 대화기구에서 충분한 협의를 거쳐야 할 것’이라고 주장하며 임금체계 개편 논의를 거부하고 있다.
이처럼 공공기관 내부 구성원의 적정한 임금수준을 보장하면서 고용형태별, 직종별, 성별 등에 따른 불합리한 임금격차를 해소하기는 쉽지 않은 것이 현실이다. 왜냐하면 공공기관 내부의 임금인상은 총인건비 내에서 노사 간 합의에 의해 결정되는 데, 구성원의 상호 이해와 양보 없이는 어렵기 때문이다. 또한 기본급 인상이 호봉에 의해 대부분 결정되고, 상여금·수당 등 다양한 임금구성항목이 존재하며, 공공기관 내에서도 고용형태별 다양한 임금체계가 운영되고 있기 때문이다. 한편 임금체계 개편 과정에서 민간 기업, 공공기관 할 것 없이 통상임금 소송이 다발적으로 전개되어 엄청난 사회적 비용과 낭비가 초래되고 있다. 2013년 12월 대법원 전원합의체 판결 이전에는 주로 정기상여금의 통상임금 포함여부가 주된 이슈이었다면 현재에는 복지포인트 등 복리후생비 성격의 임금이 통상 임금에 포함되는지 여부 대한 다툼이 여전히 지속되고 있어 공공기관 임금체계 개편을 어렵게 하고 있다. 따라서 공공기관 임금체계 개편에 있어 당면한 통상임금 문제의 합리적 해결과 아울러 적정하고 공정한 임금체계로의 전환을 동시에 고려한 개선방안을 마련하는 것이 중요하다 하겠다.
이에 이 책에서는 공공기관의 통상임금 및 임금체계 현황과 정부의 공공기관 임금정책 추진과정에서 나타난 통상임금 및 임금체계 문제점을 분석하고, 통합적 관점에서 공공 기관의 임금제도 개선방안을 모색하고자 하였다.
정부는 정원과 예산의 통제를 통해 공공기관의 운영에 많은 영향을 미친다. 공공기관의 임금체계도 정부 정책에 따라 영향을 받는다. 공공기관의 임금체계는 기관 자체의 필요에 의해 변경되기도 하지만 대부분 정부의 임금정책에 따라 변경된다. 왜냐하면 정부의 공공기관 임금정책이 변화되면 공공기관은 이에 따라야 하며, 만약 정부정책을 따르지 않으면 예산 등에서 제재를 받기 때문이다. 따라서 공공기관 임금체계의 문제점을 분석하고 개선방안을 모색하기 위해서는 그 원인이 기관 내부에 의한 것인지 아니면 정부정책의 변화에 의한 것인지 검토되어야 한다. 만약 그 원인이 정부정책에 의한 것이라면 정부의 임금정책을 변화시킬 필요가 있다. 정부의 임금정책이 어떤 내용을 담고 있는지, 공공 기관의 임금체계는 어떻게 운영되고 있는지 등에 사실관계를 정확히 파악하는 것이 매우 중요하다. 이러한 사실관계를 파악하기 위해서는 예산편성지침이나 성과연봉제 권고안과 정부정책의 근거가 되는 자료를 분석해야 한다. 공공기관의 임금체계를 알기 위해서는 기관의 임금체계 운영원리와 내용을 담고 있는 보수규정이나 공공기관 경영정보 공개 시스템에 공시된 자료를 검토해야 한다. 필요에 따라서는 기관의 경영실적보고서나 임금과 관련된 법원 판결문 등을 참고할 수도 있다. 정부의 임금정책과 공공기관의 임금체계를 파악하면 그 다음에는 정부정책이 공공기관의 임금체계에 어떻게 적용되었는지를 확인할 필요가 있다. 이러한 과정을 거치게 되면 정부의 임금정책이 공공기관의 임금체계와 어떻게 연계되어 있고 어느 정도의 영향을 받고 있는지를 분석할 수 있다.
그렇다면 정부정책의 영향은 어느 정도일까? 정부의 공기업·준정부기관 예산편성지침을 보면 총인건비를 통한 임금수준을 관리하고 있고, 인건비, 수당, 퇴직급여, 경영평가 성과급, 내부평가급, 급여성 복리후생비 등 임금구성의 모든 영역에서 통제되고 있음을 알 수 있다. 또한 정부의 성과연봉제 권고안 등을 보면 임금형태, 임금구조 등 임금체계 전반이 통제 되고 있음을 확인할 수 있다. 이러한 정부기준을 준수하지 않으면 공공기관은 상당한 예산상 페널티를 받기 때문에 정부기준은 반드시 지켜야 할 내용으로 인식된다. 결국 공공 기관 임금제도 개선방안 모색은 정부의 임금정책 개선방안을 탐색하는 것을 의미한다고 해석된다.
이러한 맥락에서 이 책은 양적 연구보다는 질적 연구를 주로 활용하였다. 정부의 임금 정책이나 공공기관의 임금제도 관련 자료를 통해 분석하고, 현장에서 정부정책을 실행하고 있는 기관 임금 담당자와 심층인터뷰를 통해 정부의 임금정책과 기관의 임금체계를 분석 하는 것이 보다 현실적인 개선방안을 모색하는 데 도움이 되기 때문이다. 아울러 공공기관 경영정보 공개시스템의 공시된 자료를 활용하여 임금수준, 임금형태, 임금구조 등 양적 분석을 통해 질적 연구 내용을 보완하고자 하였다.
이 책은 다음과 같이 구성되었다. 제1부에서는 국내외 문헌 자료조사를 통해 공공 부문의 개념과 범위를 명확히 한다. 공공부문과 민간부문 및 제3섹터 영역을 구분하는 기준, 공기업과 준정부기관을 구분하는 기준, 공공부문의 유형, 한국의 공공기관 분류 및 유형을 탐색한다. 이 책은 공기업과 준정부기관을 연구대상으로 하였다. 제2부는 국내외 문헌을 통해 임금체계와 통상임금의 개념과 내용에 대한 이론적 논의로 구성되고, 제3부는 미국, 영국, 독일, 일본 등 선진국의 공공기관 임금체계, 임금법제와 각 나라의 공공기관 사례 분석을 통해 우리나라 공공기관 임금제도 개편에 있어 시사점을 찾고자 하였다. 제4부는 공공기관 임금체계 및 임금정책에 대한 선행연구 검토와 아울러 공공기관 경영정보 공개시스템에 공시된 자료를 통해 공공기관의 임금수준, 임금형태, 임금구조, 임금결정체계에 대한 현황을 분석한다. 이를 토대로 공공 기관 임금제도의 문제점을 검토한다. 다음으로 정부정책으로 인해 파생된 통상임금 문제와 그 쟁점을 분석한다. 이를 위해 통상임금과 관련된 선행연구 검토와 사례연구를 통해 통상임금 이슈가 공공기관 임금제도에 어떤 영향을 끼쳤는지를 살펴본다. 한편 공공기관 임금 담당자와 심층인터뷰를 통해 정부의 공공기관 임금체계와 통상임금 현황 및 문제점을 검토하고, 정부의 임금정책 개편방향에 대한 인식을 조사한다. 이를 통해 정부의 임금정책 및 공공기관 임금제도 개선을 위한 함의를 찾고자 하였다. 제5부에서는 공공기관의 임금제도 및 정부의 공공기관 임금정책 개선방안 등을 제시하였다.
이 책은 저의 학위논문을 토대로 작성되었으며, 이 책이 나오기까지 많은 분들의 격려와 도움을 받았다. 본 연구의 처음부터 끝까지 세심하게 지도해주신 이상희 교수님, 강승진 교수님, 이동헌 교수님, 허찬영 교수님, 권기욱 교수님께 감사의 인사를 올린다. 이 책의 출간을 흔쾌히 수락해 주신 민선홍 사장님과 열정을 다해 출간 작업을 해주신 레인보우북스 가족들, PEN 사무국 김선영 연구원께도 감사의 마음을 드리지 않을 수 없다. 무엇보다도 연구가 진행되는 동안 묵묵히 인내하며 응원해 준 저의 가족인 서승희, 최창의, 최재욱에게는 이 지면을 통해 한없는 사랑의 마음을 전한다. 모쪼록 이 책이 한국의 공공기관 임금제도 연구에 도움이 되기를 기대한다.

2018년 8월방배동 연구실에서
최 대 식