C. 한국 대통령제의 문제점(1) : 제왕적 대통령

정한중 - 두 분 모두 우리 정치의 문제점이 인물보다는 구조적인데 더 크게 기인한다고 보고 있는 것 같습니다. 그렇다면 우리나라 정치구조가 구체적으로 무엇이 문제이고, 개혁의 핵심은 무엇이라고 할 수 있는지 우의원님께서 먼저 말씀해 주십시오.

제왕적 대통령제를 손보는 것이 정치개혁의 핵심

우윤근 - 지금 정치권이 싸우는 가장 근본적인 이유는, 현실적으로 말씀드리면 대통령 자리를 차지하기 위해서입니다. 국회가 여ㆍ야 정파적 이해관계를 넘어 국리민복을 위한 민생문제를 해결하려고 하기보다는, 정치권력의 정점인 대통령 자리를 차지하기 위한 베이스캠프와 같은 역할을 하고 있는 게 아닌가. 다 그런 것은 아니겠습니다만, 그런 측면이 굉장히 강한 것 같아요.

87년 헌법이 대통령을 직선으로 뽑고 민주주의의 형식과 실질에서 상당한 진전을 가져오는 등 나름대로 기여한 바가 있습니다만, 지금은 대통령제로 인한 단점이 더 크게 나타나기 시작했다고 봅니다. 늘 정권 말기가 되면 권력이 부패하고 권력을 남용한 결과들이 드러나고 있지 않습니까? 이제 5년 단임제 대통령제의 폐해를 고쳐야할 때가 왔습니다. 제왕적 대통령제로 대표되는 권력구조를 손보는 것이 정치구조 개혁의 핵심이라고 할 수 있겠습니다.

한국 정치구조의 두 가지 축 : ‘승자독식’과 ‘지역주의’

정종섭 - 정치구조 개혁의 핵심은 무엇인가? 우리나라 정치구조를 얘기할 때 무엇이 가장 특징적인 역할로 작동하고 있는가를 봐야 하는데, 저는 두 축이라고 봅니다. 하나는 ‘승자독식’이고, 다른 하나는 ‘지역주의’입니다. ‘승자독식’의 구조와 ‘지역주의’ 두 축이 한국 정치의 고질적인 구조를 결정하고 있다고 봅니다.

‘승자독식’ 구조는 ‘배제의 정치’로 귀결

‘승자독식’은 앞서 말씀드린 대로 권력을 독점하는 것이고, 정치영역에서는 ‘배제의 정치’로 나타납니다.

‘지역주의’는 자원 배분의 왜곡과 불공정 초래

‘지역주의’에 대해서는 좀 상세하게 말씀드리도록 하겠습니다. 우리나라에서 ‘지역주의’라고 하면 상당히 오해가 많은 것 같습니다. 예를 들어, 어떤 지역마다 각각의 독자적인 특색이 있다든지, 역사가 다르다든지, 문화가 다르다든지, 그 지역에 사는 사람들의 행동양식이 다르다든지 하는 것을 ‘지역주의’로 이야기하는데, 이것을 ‘지역주의’로 생각하면 안 될 것 같습니다. 그것은 문제가 될 것도 없고, 오히려 다양성을 보여주는 것이어서 문화적인 측면에서는 보호하고 강화하는 추세입니다.

우리가 문제 삼고 있는 ‘지역주의’는‘ 자원 배분의 왜곡과 불공정이죠. 무슨 말인가 하면, 어떤 공동체에서 자원이라고 하면 제일 중요한 것이 권력, 그 다음에 돈, 명예입니다. 이를 사회적 자원이라고 이야기하지요. 그런데 그 사회적 자원 중에서 사람들이 대단히 예민하게 반응을 하는 것이 돈과 권력입니다. 학문적으로 정의를 하면, “’정치‘란 이러한 자원을 아주 공정하게 배분하는 것”입니다. 즉, 어느 한 사회에서 한정된 권력을 어떻게 공정하게 배분하느냐, 또 어떤 특정한 공동체에 있는 돈을 어떻게 공정하게 배분하느냐 하는 문제가 곧 정치입니다.

그런데 ‘지역주의’는 지역이라는 요소로 인해서 이러한 돈과 권력의 배분에 굉장한 왜곡을 가져오는 것을 말합니다. 해방 이후 현재까지 우리 정치를 보면, 대통령제가 유지ㆍ강화되면서 대통령이 나온 출신 지역의 사람들에게 돈과 권력이 그렇지 않은 지역의 사람들에게 배분되는 것보다 상대적으로 더 많이 배분되었죠. 대통령 출신의 지역 사람들에게 특혜를 주어왔기 때문에 결국은 다른 지역에 돌아가야 할 몫을 사실상 뺏어가 버린 것입니다.

결국, 대통령 선거, 국회의원 선거가 훌륭한 사람을 뽑는 것이 아니고, 자기 몫을 놓고 서로 싸우는 것이 되죠. 그렇기 때문에 우리 국민이 대통령 선거든 어떤 선거든 간에 대단히 예민하게 반응할 수밖에 없고, 선거가 과열이 되는 것입니다. 지금 한국 정치는 이러한 폐단이 심하게 누적되어 있는 상황이라고 보시면 될 겁니다.

대통령제 문제점을 해결해야 ‘승자독식’, ‘지역주의’ 사라져

그래서 지역주의 문제를 정확하게 인식하는 게 굉장히 중요하다고 봅니다. 그러면 자원 배분의 불공정과 왜곡은 어디에서 생겨났느냐? 현재 우리가 경험해오고 있는 대통령제에서 더욱 심화되고 고착화되고 있죠.

결론적으로, 오늘날 승자독식의 구조도 대통령제에서 발생하는 것이고, 지역주의에 의한 자원배분의 불공정과 왜곡도 대통령제에서 발생하는 것이기 때문에, 대통령제 문제를 해결하지 않는 한 한국정치의 구조는 절대 해결이 안 된다고 저는 보고 있습니다.

대통령제 문제점을 해결해야 ‘정당정치’도 복원될 수 있어

또, 이러한 정치구조가 해결이 안 되면 우리의 정당 정치도 제대로 될 수 없습니다. 우리가 경험을 통해 잘 알고 있지 않습니까? 예를 들어, 현재 존재하는 정당을 놓고 보면 새누리당이 왜 영남당이 되어야 하고 민주당이 왜 호남당이 되어야 합니까? 아무런 근거가 없는데도 정치현실의 재래시장에서는 강고하게 형성이 되어 있잖아요. 이런 상황에서는 어떤 새로운 형태의 정당정치 실험도 실패할 수밖에 없습니다. 결국, 한국정치의 구조적인 문제가 지속되는 한, 아무리 좋은 생각을 가지고 새로운 정당을 실험해 봐도 결국은 다 실패할 수밖에 없는 것입니다.

우윤근 - 정교수님께서 정치를 안 해보시고도 아주 정확한 이해를 하고 계신 것 같아요. 정치 현장에서 제가 피부로 느끼고 있기 때문에 지역주의와 관련해 한 말씀 드리자면, 정치에서의 지역주의는 어떤 지역 사람, 어떤 지역 세력이 정권을 잡느냐에 따라서 권력과 인사의 독점 현상, 예산 편성에서의 독점 현상이 벌어지는 것이라고 생각합니다.

지역주의 문제를 해결하기 위해서 정치권에서도 그동안 여러 가지 시도를 해왔습니다. 중대선거구제나 권역별 비례대표제와 같이 선거구 제도를 바꾸자는 주장도 있었습니다. 물론, 이런 것들이 문제 해결에 조금은 기여할 수는 있을 것입니다만, 근본적인 해결책은 될 수 없다고 봅니다. 제왕적 대통령이 인사, 예산편성에서 권력을 독점하고 있는 한, 다른 어떤 지엽적인 정치개혁 프로그램으로도 정치에서의 지역주의, 또 그로 인한 정쟁과 편 가르기가 해결될 수는 없다고 봅니다.

<b>프롤로그<br/><br/>1</b><br/>어려운 때일수록, 그리고 새로운 출발을 다짐하는 순간에 “기본으로 돌아가라(‘Back to Basic’)”는 말을 자주 한다. 또, 우리 경제의 성장을 이야기할 때면 어김없이 ‘펀더멘털’의 중요성을 이야기한다. 공사 현상에서는 ‘주춧돌’을 잘 깔아야 하고, 스포츠 영역에서는 ‘기초 체력’이 튼튼해야 한다고 이야기한다. 그렇다면 우리 대한민국의 기본이자, 펀더멘털, 주춧돌, 기초체력은 무엇인가? 바로 ‘헌법(憲法)’이라 할 수 있다. ‘헌법’은 사전적 의미로 “국가통치체제와 국민의 기본권 보장의 기초에 관한 근본 법규”로 정의되고 있다. 즉, 헌법은 대한민국이 조직되고 운영되는 근본 원리이자, 우리 국민의 일상을 보살피는 으뜸 규범인 것이다. 국가와 국민생활의 근본바탕으로서의 헌법, 이것이 선진국 진입을 목전에 두고 있는 지금, 우리 사회가 한 단계 업그레이드하기 위해서 헌법을 다시 들여다봐야 하는 이유이다.<br/><br/><b>2</b><br/>우리 국민 세 명 중 두 명은 “정치가 선진국 진입에 가장 큰 걸림돌”이라고 인식하고 있다. KDI 조사결과에 따르더라도, 국회와 정당에 대한 신뢰도는 최하위를 달리고 있다. 난생 처음 보는 사람에 대한 신뢰도보다도 낮은 실정이다. 국가 발전의 디딤돌이 되고 사회 갈등을 해결하는 통로가 되어야 할 정치권의 현 상황은 이렇다. 한국 정치는 경제학 용어를 빌어 설명하면 ‘유동성 함정(liquidity trap)’에 빠져 있는 상황이다. 정치인이 무슨 말을 해도 국민들이 믿어주지 않고 외면하는 불행한 상황에 빠져 있는 것이다. 왜 이런 현상이 일어나는 것일까? 왜 정치는 늘 싸우고 대립하는 것일까? 위대한 지도자 한 사람만 잘 뽑으면 정치가 잘 되는 것일까? 그동안 많은 경험을 가진 정치인과 학자들과의 토론, 그리고 각국의 입법례들을 통해 내린 결론은, 한국 정치는 87년 체제 이후 사람의 문제보다는 대통령에게 권력이 집중된 소위 ‘제왕적 권력구조’로 인한 문제가 매우 심각하다는 것이었다. <br/><br/>그렇기 때문에 국회는 대통령 권력을 차지하기 위해 치열하게 ‘올 오어 나씽(All or nothing)’의 권력싸움을 벌이게 되고, 선거철이 다가오면 대권고지를 향한 베이스캠프 역할을 할 수밖에 없다. 또 평상시에도 여당은 정권의 대변인 역할을 주저하지 않고, 야당은 여당에 맞서 생존투쟁을 할 수 밖에 없다. 이러한 헌법상 ‘제왕적 대통령’ 통치구조를 바꾸는 개헌이야 말로 진정 ‘한국 정치개혁의 알파와 오메가’라고 하지 않을 수 없을 것이다.<br/><br/><b>3</b><br/>내가 처음 개헌에 관심을 기울이기 시작한 것은 지금으로부터 약 20여년 전 쯤 된다. 1991년 「독일 의원내각제에 관한 연구 - 기본구조와 안정화 요소를 중심으로」 라는 제목의 석사학위 논문을 쓰면서, 독일의 우수한 통치구조가 독일의 정치적 안정은 물론, 경제적 번영과 동·서독의 통일까지 이루어냈다는 점을 확인할 수 있었고, 또 이러한 독일의 제도를 우리나라에 접목하면 어떨까 하는 가능성과 기대감을 소박하게나마 가져보기도 했다. 그러다가 2004년 제17대 국회에 입성해 본격적으로 정치현실을 온몸으로 부딪치면서, 경험적 측면에서 헌법 개정을 절실히 깨닫게 되었다. “왜 우리 정치는 늘 국민으로부터 불신을 받고, 국가 발전의 걸림돌이라는 지적을 받는가? 왜 우리 정치는 여·야가 서로 싸울 수밖에 없는가? 선거 때마다 국회의원이 늘 50% 가까이 바뀌는데도 왜 정치는 한 발짝도 더 나아지지 않는가?” 고민 끝에 내린 결론은 이렇다. 첫째, 대한민국 정치는 ‘사람’의 문제도 있지만 ‘제도’ 또한 큰 문제다. 둘째, 그 제도의 정점에 ‘제왕적 대통령제’가 자리하고 있다. 셋째, 따라서 정치 개혁의 출발점은 통치 구조를 과감히 바꾸는 ‘헌법 개정’이어야 한다. <br/><br/><b>4</b><br/>10년 남짓의 길지 않은 정치인의 길을 걷고 있는 지금, 이러한 생각은 더욱 굳어져 가고 있다. 이는 비단 나 혼자만의 닫힌 생각은 아니다. 지난 18대 국회 법제사법위원장으로 있으면서부터 전직 국회의장을 비롯해 선배·동료 국회의원, 법조인과 헌법학자, 정치학자, 시민사회단체 원로 및 지도자 등과 개헌에 관한 의견을 나누어 왔다. 많은 분들로부터 “이제는 권력구조를 손질해야 할 때가 왔다”는 이야기를 들었다. 또, 이번 19대 국회 들어와서 이 문제를 진지하게 논의하고 추진하기 위해, 〈소통과 상생을 위한 헌법연구모임〉이라는 국회의원연구단체도 만들고, 여·야 국회의원 100여 분과 함께 〈개헌 추진 국회의원 모임〉도 활발히 운영 중에 있다. 이번 19대 국회야말로 개헌의 마지막 적기임을 깊게 인식하면서, 이러한 인식을 선배 동료 의원을 비롯한 정치권 안팎, 그리고 국민과 공유하고자 하는 간절한 마음에서 이 책을 펴냈다. 아무쪼록 이 졸저가 개헌을 향한 작은 울림이 되고, 또 우리 정치 개혁의 출발점이 되기를 바라마지 않는다.<br/><br/><b>5</b><br/>이번에 내놓게 된 『개헌을 말한다』는 개헌을 주제로 한 세 번째 시리즈에 해당한다. 지난 2009년 7월 『한국정치와 새로운 헌법질서 - 여의도정치, 이대로 좋은가?』를 통해 주로 헌법이론적인 측면과 경험적인 측면에서 개헌의 필요성을 주장하였다. 국회 법제사법위원장 시절인 2011년 11월에는 두 번째 책인『한국 민주주의 4.0 - 소통, 신뢰 그리고 사회적 자본』이라는 다소 무거운 주제의 책을 내놓으면서 개헌의 필요성에 대한 인문학적·사회학적 통찰을 시도하였다. 그리고 이번 『개헌을 말한다』에서는 개헌의 실천력을 담보하고 공감대를 확산하기 위해 개헌의 구체적인 방향과 절차에 대한 정치권 안팎의 목소리를 담아보고자 했다. 조심스럽지만 개헌 시안도 부록으로 싣기도 했다. <br/><br/><b>6</b><br/>이 책은 크게 8부분으로 구성되었는데, 이들을 관통하는 컨셉은 ‘말(logue)’이다. 말은 곧 소통이다. 한 사람으로부터 시작된 말(Monologue)은 두세 사람을 거쳐 점차 다수에게로(Polylogue) 확장된다. 소통이 공감을 얻어 확장되고 있음을 보여주고자 했다. 그 최종 지향점은 당연히 ‘국민’이다.<br/><br/><b>Prologue</b><br/>책을 쓰게 된 배경과 소회를 짤막하게 언급하였다.<br/><br/><b>Monologue</b><br/>개헌 전도사로 자임하며 지난 수년간 저술활동, 강연 등을 통해 주장해 온 바를 정리해보았다.<br/><br/><b>Duologue</b><br/>정치 원로이신 김원기 前국회의장, 김종인 박사를 모시고 권력구조 개편의 당위성과 가능성을 진단해 보았다.<br/><br/><b>Trialogue</b><br/>서울대 로스쿨 교수이자 한국헌법학회장이신 정종섭 교수와 한국외대 로스쿨 교수인 정한중 교수와 함께 3인 좌담회를 통해 헌법 개정의 이론적, 비교법적 탐색을 시도해 보았다.<br/><br/><b>Polylogue</b><br/>법사위원장 시절 저명한 헌법학자와 법률가 등을 초빙해 개헌에 관한 다양한 의견들을 청취하면서 개헌에 대한 컨센서스를 확인해 보았다.<br/><br/><b>Travelogue </b><br/>성공적인 의원내각제 또는 분권형 권력구조로 평가받는 독일, 오스트리아 등의 사례를 실제 현장에서 확인하는 일종의 ‘해외 견문록’이다.<br/><br/><b>Epilogue</b><br/>편지 형식으로 동료 의원들과 국민을 향해 개헌 동참을 호소하고자 하였다.<br/><br/><b>부록</b><br/>다소 거칠고 체계 정합성이 떨어져 보일 수 있지만, 헌법 시안을 제시해 보았다.<br/><br/>2013년 4월 <br/>국회의원 우 윤 근