제1장 합의제 헌정체제의 이론적 모형
Ⅰ. 문제의식
헌법과 정치를 연결하는 헌정체제는 민주주의를 구성하는 핵심 요소이다. 민주주의 공고화(consolidating democracy) 여부는 어떤 헌정체제를 통해 이익ㆍ가치 상충에 따른 갈등과 분열을 조정 관리하느냐에 따라 좌우된다. 헌정체제의 본질은 권력집중인가, 아니면 권력분산인가 하는 문제이다. 따라서 민주주의 공고화의 관점에서 헌정체제를 디자인하는 문제는 사회갈등을 조정 관리하기 위해 소수자ㆍ사회경제적약자의 권익을 보호하기 위한 권력분점ㆍ공유(power-sharing)인가, 아니면 그들의 권익보호보다는 국정효율성을 명분으로 한 권력집중인가 하는 관점에서 접근하는 것이 타당하다. 결국 이는 헌정 모델의 선택 문제이다.
레이파트 학파(Lijphart school)에 따르면 헌정체제는 권력독점을 지향하는 다수제(majoritarian) 모델과 권력분점을 지향하는 합의제(consensual) 모델이 있다(Belmont et al. 2002; Lijphart 2012). 전자는 단순다수 혹은 과반수의 선택을 전체 사회의 결정으로 받아들이며 ‘경쟁정치’의 효율성을 추구하는 반면, 후자는 ‘다수의 최대화’(maximization of majority)에 기초한 ‘상생정치’를 존중한다. 레이파트 학파는 합의제 헌정체제(consensual constitutional regimes)를, 갈등과 분열이 상존한 사회 혹은 갈등과 분열이 신생민주주의를 안정시키기 위한 최적의 민주주의 공고화 조건으로 상정한다(Lijphart 2008: chapt. 5ㆍ11).
분열과 갈등이 상존하는 사회라 해서 합의제 헌정체제의 작동이 불가능한 것은 아니다. 사회의 분열과 갈등은 헌정체제 실패와 위기의 결과이지 원인이 아니기 때문이다. 같은 논리로 특정 국가의 민주주의가 사회갈등과 분열을 해결하기 위한 헌정체제를 창출하는 데 실패함으로써 분열과 갈등이 확대 재생산된 것이지, 분열과 갈등이 합의제 헌정체제의 지체와 한계를 초래하는 것이 아니다.
이런 의미에서 제1장은 합의제 헌정체제가 갈등사회를 조정 관리하고 통합시키는 민주주의 공고화를 위한 제도적 매트릭스를 디자인하는 데 적실성을 갖는 것으로 상정한다. 이는 다수파에게 권력집중을 허용하는 다수제 헌정체제(majoritarian constitutional regimes)보다는 합의제 헌정체제가 권력분점, 즉 정책결정 과정에 참여하는 ‘다수의 최대화’, ‘동등하고 효과적’인 정치참여의 제도화가 민주주의 공고화에 더 효과적이라는 레이파트 학파의 연구에 기반하고 있다(Lijphart 2012: 30; Topperwien 2004: 46-47). 하지만 레이파트 학파의 연구는 합의제 민주국가들에서 시공간별로 나타나는 합의제 헌정체제의 제도적 가변성과 역동성에 주목하지 않는 이론적 한계를 보였다. 따라서 제1장은 연합정치, 연정형 권력구조의 행정부-의회 협치 및 사회적 대화 등에 관한 이론적 논의를 시도한 후, 이를 바탕으로 레이파트 학파 연구의 ‘정태적’인 이론적 틀과 차별화하는 합의제 헌정체제의 이론적 동학 모형을 설계한다.
Ⅱ. 합의제 헌정체제의 제도적 메커니즘
1. 민주주의 공고화와 헌정체제의 관계
민주주의는 사회에 존재하는 다양한 이익ㆍ가치 갈등을 전제한다. 따라서 갈등을 조정하기 위한 정교한 규칙과 규범을 필요로 한다(Rustow 1970: 362). 규칙과 규범은 갈등을 유발시킬 수 있는 사회의 다양한 가치를 조율하고 이익과 비용을 배분하는 제도이다. 결국 민주주의는 제도의 앙상블이다.
민주주의는 시민사회-시장(경제)사회-정치사회-국가 등 ‘부분체제들의 복합체’(a composite of partial regimes)이다(Schneider 1995: 221; Encarnacion 1997: 387-419). 민주주의의 부분체제들은 역동적으로 상호작용 한다. 어떤 부분체제도 다른 부분체제의 순기능적인 지원 없이는 정상적으로 작동할 수 없다. 부분체제 간 순기능적인 역동적 상호작용을 통해 이익ㆍ비용(손실)을 공정하게 배분하고 이익ㆍ가치 갈등을 해소하기 위한 규칙과 규범을 정치행위자들이 내면화ㆍ습관화해 갈 때 민주주의는 공고화된다. 한마디로 민주주의 공고화는 ‘갈등조정과 사회통합의 제도화’이다.
선거-정당-의회-행정부-이익단체 등이 작동하는 정치사회-국가라는 두 부분체제는 사회적, 정치적 갈등조정을 위한 규칙, 규범 및 절차의 클러스터를 통해 시민사회-시장사회의 정상적 작동 여부에 영향을 미친 핵심적인 제도적 변수이다. 이러한 정치사회-국가 사이의 권력관계를 규정ㆍ규율하는 제도의 세트가 헌정체제다. 즉 헌정체제란 선택과 결정을 내리는 권력의 배분에 관한 공식적 규칙과 규범이자 그것들이 작동하는 과정과 절차를 의미한다. 시민사회-시장사회에서 이익ㆍ비용의 차등적 배분과 가치관의 차이를 둘러싸고 발생하는 갈등과 분열은 정치적 성격을 띤다. 정치는 시민사회-시장사회의 다양한 이해관계와 욕구들을 공공정책으로 전환하여 갈등조정과 사회통합을 달성해 가는 과정이고 헌정체제가 그 과정에서 주요 역할을 수행한다(Crepaz 2002a: 170). 이는 한 국가의 헌정체제가 민주주의 공고화 과정에 직접적으로 영향을 미치고 있음을 의미한다. 따라서 헌정체제는 민주주의 공고화의 성패를 좌우하는 핵심 변수다.
헌정체제는 헌법적 권력구조와 선거제도-정당체제-이익단체로 구성된다. 헌법적 권력구조와 선거제도-정당체제-이익단체는 기능적으로 연결되는 제도적 체계다. 따라서 헌법적 권력구조 개혁만으로 또는 선거제도-정당체제-이익단체 개혁만으로 민주주의 공고화를 구축하는 것은 불가능하다(박명림 2008). 헌정체제가 기능적 연계성을 갖는 정치제도적 클러스터라는 점을 고려하지 않고 특정 한 부분 제도만을 끌어내어 이를 바꾸려는 접근방법으로서는 민주주의 공고화 프로젝트에 한계가 있을 수밖에 없다. 헌정체제는 상호작용하는 여러 부분 정치제도들의 세트이기 때문이다.
2. 합의제 헌정체제의 갈등조정-사회통합 기제
정치학적 관점에서 사회갈등을 조정 관리하는 데는 두 가지 방법이 있다. 하나는 비용과 손실을 부담하는 사회 내의 특정 집단ㆍ계층ㆍ지역에 보상패키지를 제공하는 방법이며, 다른 하나는 집단ㆍ계층ㆍ지역의 대표를 정책결정 과정에 참여시키는 방법이다. 보상패키지는 결국 이해관계자가 정책결정 과정에 참여할 수 있느냐 여부에 따라 그 실현이 좌우된다. 정책결정 과정에의 참여 정도는 권력독점의 다수제(웨스트민스터) 헌정체제냐, 아니면 권력분점의 합의제 헌정체제냐에 따라 차이를 보인다.
자유경쟁 원리에 따라 작동하는 다수제 헌정체제는 현실적으로 양대 정당이 정치사회-국가를 독과점적으로 지배하고 승자독식(winner-take-all)과 패자전실(loser-lose-all)을 초래하는 양극적 제로섬 게임으로 작동하며, 따라서 복합적인 갈등사회를 관리하고 통합하는 데 근본적 한계를 드러낸다. 반면 협치(governance)와 호혜성 원리에 따라 작동하는 합의제 헌정체제는 수평적 권력분점ㆍ공유의 제도화, 즉 국가의 정책결정 과정에 다수 거부권자(veto players)의 참여를 허용하는 제도적 조건이 다양한 사회이익을 대표하고 사회갈등 조정과 사회통합에 효과적인 것으로 가정한다(Powell 2000: 14-33). 국가정책 결정과정에 소수ㆍ약자ㆍ비주류를 대표하는 정치적 채널을 만들자는 것이 합의제 헌정체제의 문제의식이다(Birchfield and Crepaz 1998: 177-180; Crepaz 2002a: 177-183). 합의제 헌정체제는 나라에 따라 차이를 보이지만, 통상적으로 다수제 헌정체제와는 대조적인 제도적 장치들을 공유한다(Lijphart 2012: 2-4).
첫째, 합의제 헌정체제의 선거제도-정당체제 관계다. 다수제 헌정체제가 선호하는 승자독식 소선거구 단순다수대표제는 양당체제를 만들어내며, 단순다수대표제-양당체제는 중간층의 이익과 지역개발 프로젝트에 집중하여 재분배ㆍ복지 정책에 부정적 영향을 미친다. 반면 합의제 헌정체제의 비례대표제는 정당별 득표율에 따라 의회의석을 배분하여 이념적 스펙트럼을 확장하고 가치ㆍ정책 중심의 진보좌파-중도-보수우파 블록의 다당제를 형성한다. 비례대표제-이념블록다당제는 지역 이권배분 프로그램보다는 연금수급자ㆍ노동자ㆍ빈곤층ㆍ저소득층ㆍ실업자 등 다양한 집단과 계층에게 혜택이 돌아갈 수 있는 보편적, 사회적 재정지출 정책프로그램 개발을 통해 사회통합에 효과적인 제도적 인센티브이다(Persson and Tabellini 2003: 82).
둘째, 합의제 헌정체제의 의회-행정부 관계다. 다수제 헌정체제의 승자독식 단순다수대표제-양당제는 단일정당 정부 구성, 패권적 거대 양당정치의 제로섬 게임으로 이어지며, 이로 인해 의회-행정부는 양극적 갈등관계를 촉발하여 입법효율성을 떨어뜨린다. 대조적으로 합의제 헌정체제의 비례대표제-이념블록다당제는 제도적으로 정부를 단독으로 구성하는 과반의석을 점유하는 패권정당을 허용하지 않기 때문에 2개 이상의 정당 간 집행권을 분점ㆍ공유하는 연립내각(coalition cabinet) 구성을 제도화한다. 이런 연합정치는 연정협약(coalition accord)을 통해 의회-행정부 관계를 조정하며, 따라서 행정부는 의회 다수파와 협력하여 입법효율성ㆍ생산성을 높이는 경향을 보인다.
물론 비례대표제가 ‘진보좌파 vs 보수우파’ 두 블록구도로 양극화된 ‘블록 다당제’와 ‘블록 내 연정’(intra-bloc coalition)을 유인하는 사례가 없지 않다. 이 경우 승자독식 단순다수대표제-양당체제에서처럼 갈등적인 정당정치가 작동하며, 이로 인해 의회-행정부 관계는 갈등적 대립적이고 정책의 입법화 과정은 순탄치 않다. 그러나 비례대표제가 유인하는 피벗 정당체제(pivotal party system)에서는 통상 좌-우를 교차하는 정당 간 초(超)이념블록 연합정치가 제도화된다. 환언하면 선거와 내각구성에서 피벗정당은 총선결과 혹은 정책이슈에 따라 때로는 좌파정당, 때로는 우파정당과 번갈아 연합하고, 이를 통해 의회 과반의석을 형성하여 의회-행정부 협치(consociational politics)를 구축하며 정책ㆍ입법 과정의 균형추 역할을 수행한다(Strøm and Bergman 2011: 20).
비례대표제가 유인하는 이념블록 다당제, 연합정치 등 합의제 헌정체제의 하부구조가 제도화되는 경우 합의제 헌정체제의 상부구조인 정부제도, 즉 의회-행정부 관계를 규정하는 대통령제냐 의원내각제냐 아니면 분권형 대통령제(이원집정부제)냐 등의 권력구조는 결정적 주요 변수가 아니다(Lijphrt 2008: 80-81). 사실 대통령제는 미국을 제외하면 공간을 초월해서 특정 개인에게 권력이 집중되는 ‘제왕적 대통령’을 만들어 내고, 의원내각제는 시간을 초월하여 특정 집단에게 권력이 집중될 가능성이 높으며, 분권형 대통령제는 대통령-총리 간 권력충돌을 조정하는 문제를 안고 있다. 각 정부형태의 이런 제도적 한계로 인해 의회-행정부 간 갈등관계를 촉발하여 정책ㆍ입법과정을 마비시킬 수 있는 개연성이 상존한다. 이를 극복하는 제도적 처방은 비례대표제-다당제-연합정치의 제도화이며, 이는 모든 정부제도의 한계를 극복하고 행정부-의회 간 갈등관계를 조정ㆍ관리하는 기제로 작동한다.
셋째, 합의제 헌정체제의 이익집단-정부 관계다. 다수제 헌정체제는 노사 이익집단 간 경쟁적 이익표출과 분산적 협상에 토대를 둔 의사결정 시스템을 선호한다. 따라서 의회정치 외곽의 노사정 정책협의에 소극적이다. 설령 노사정 대화를 통해 정책협약(policy pacts)을 체결해도, 거대 양당이 독과점하는 의회는 대결정치로 인해 이를 입법화하는 데 실패한다. 결국 이익집단들은 사회적 협의체 참여를 기피하고 의회ㆍ정부를 상대로 경쟁적 갈등적 로비정치(lobbyist politics) 혹은 과격한 ‘길거리 정치’로 대응한다(Oberg et al. 2011: 374-382, 383-389; Rommetvedt et al. 2013: 467-468). 반면 합의제 헌정체제는 이익집단-정부 간 협의적 의사결정 방식인 노사정 파트너십 기제를 내장한다(Lijphart 2012: 170-173; Lijphart and Crepaz 1991: 235). 즉 정당 간 연합정치가 이익단체-정부 갈등관계를 조정하며 노사정 대화를 유인한다. 특히 노동과 자본을 동등하게 대표하는 정치적 공간, 즉 진보좌파-보수우파 간 초이념블록 정당연합은 노사정 협의를 통한 정책협약이라는 사회적 대타협을 유인한다. 정책협약의 입법과정은 정당연합-노사정연합 연동을 견인하는 핵심고리이다.
요컨대 단순다수대표제-양당제-단독정부-경쟁적로비정치 등으로 이어지는 다수제 헌정체제의 제도적 패키지는 사회의 다양한 계층과 집단, 특히 시장경제의 실패자ㆍ낙오자ㆍ소수지역을 제대로 대표하지 못하는 ‘배제의 정치’(politics of exclusion)를 야기하여 갈등사회를 부추긴다. 반면 비례대표제-이념블록다당제-정당연합(연립정부)-의회ㆍ행정부협치-노사정대화 등 기능적으로 연계된 합의제 헌정체제의 제도적 조합은 특히 글로벌 시장경제의 충격에 위협받는 노동자ㆍ사회취약계층ㆍ소수지역에게도 정치적 의사결정 과정에의 동등한 참여ㆍ대표를 허용하는 제도적 인센티브와 ‘포용의 정치’(politics of inclusion)를 통해 사회갈등 조정과 사회통합을 견인하는 사회적 정치적 구심력을 갖는다.
단일이슈로 분열된 사회에서는 다수제 헌정체제가 갈등조정과 사회통합에 효과적일지 모른다. 그러나 다차원 이슈로 인한 복합적인 갈등사회에서는 합의제 헌정제체가 갈등조정과 사회통합 프로세스인 민주주의 공고화에 효과적이다. 다수제 헌정체제는 사회의 소수자와 약자와 비주류에 대한 배려와 참여에 대한 치명적인 제도적 결손을 갖는데 반해, 합의제 헌정체제는 국가정책결정 과정에 소수자와 약자와 비주류의 참여와 포용을 이끌어내려는 정치적 인센티브를 내장한다. 다수제 헌정체제는 단순다수 혹은 과반 지지를 확보하느냐 못하느냐에 따라 권력의 전부ㆍ전무를 결정하기에 극단적인 초갈등 사회와 양립할 수 없는 데 반해, 합의제 헌정체제는 지지도에 따라 권력지분이 결정되어 다층적 복합적 갈등사회의 지속가능한 민주주의 공고화를 구축하는 제도적 효과를 낳는다.
거부점이 소수이고 행정부로의 권력집중이 높은 다수제 헌정체제인 경우 야당 및 노조 등 일부 반대세력의 저항을 뚫고 특별한 견제 없이 정부의 일방적인 권위주의 방식으로 정책개혁이 추진되는 경향을 보인다. 반면 합의제 헌정체제의 공공정책 결정 과정은 동의와 합의를 필요로 하는 비토 행위자의 수가 많다. 따라서 합의제 헌정체제의 정부는 개혁정책의 입법과정을 단독으로 통제하기 어렸고, 야당ㆍ이익단체 등 가능한 많은 거부권 행사자를 포용하여 추진한다. 합의제 정부의 입장에선 비인기 정책개혁을 추진하는 경우 이에 따른 비판과 책임을 다수 비토권자들과 공유하고 공동의 이익을 도모할 수 있는 일종의 리스크 분산 전략을 구사할 수 있다. 다수 비토권 행사자들을 정책결정 과정에 참여시켜야 하기 때문에 정책변화에 브레이크가 걸려 변화 속도가 감소하는 우려가 없지 않지만, 일단 합의된 개혁정책은 신속하게 실행될 수 있고, 온건하고 중도 실용주의적이다.
나아가 다수제 헌정체제는 집권당 단독으로 의회를 통제하여 노사정 정책협의 절차 없이 일방적으로 정책 추진이 가능하기 때문에 포괄적인 타협정치가 작동하기가 쉽지 않는 반면, 합의제 헌정체제는 권력분점 메커니즘을 내장하기 때문에 연정파트너 정당들, 노사정 등 다수 비토플레이들 간 ‘주고받는’(quid pro quos) 포괄적인 정책패키지를 산출하는 협상과 타협정치가 구조적으로 불가피하다(Lindvall 2010: 361). 합의제 헌정체제에서는 비토플레이어들이 정책이슈들을 연결해 패키지딜(package-deal)로 풀어가는 경우 합의를 통한 공동이익을 추구하기가 보다 용이해지고, 복수의 정책 아이템들이 의제로 협상 테이블에 상정됨으로써 교환(trade-offs) 기제가 작동할 수 있다(Lindvall 2010: 373). 따라서 다수 비토플레이어들을 내장하는 합의제 헌정체제는 소수 비토플레이어를 내장하는 다수제 헌정체제보다 사회갈등을 조정하는 정책개혁 능력이 높다. 바꿔 말하면 고통분담의 정치적 교환을 통한 공존전략을 선호하는 합의제 헌정체제가 경쟁과 사회적 배제 전략을 선호하는 다수제 헌정체제보다 사회통합적 정책개혁을 실현할 가능성이 높다.
Ⅲ. 연합정치론1. 연합정치 사이클
연합정치(coalition politics)는 정당들이 각기 독자성과 정체성을 견지하며 다른 정당과 경쟁하면서도 공동의 목적을 달성하기 위해 서로 협력ㆍ제휴하는 정당연합(party coalitions)을 뜻한다. 연합정치는 정당들 간에 정책 어젠다에 대한 협력과 합의를 전제한다는 의미에서 무원칙한 ‘야합’과 다르며, 정당조직을 해체하고 다른 정당과 통합하는 ‘합당’과도 다르다. 연합정치는 특정 정당의 완승-완패를 허용하지 않고, 정당들 간 ‘수평적인 협치’를 통한 효율적인 입법화 프로세싱 전략이다. 따라서 연합정치는 대통령제ㆍ이원집정부제ㆍ의원내각제 등 권력구조 형태와 상관없이 행정부-의회 간 정책ㆍ입법 갈등을 조정하는 협치 기제이다.
연합정치는 갈등을 ‘공존 가능한 이견’으로 바꾸는 정치적 기예이다. 차이와 이견, 갈등을 대화와 타협과 협상을 통해 조정하는 것은 연합정치의 본질이고 규범이다. 연합정치는 다원주의를 위협하는 정치양극화를 해소하고, 그래서 정치공동체를 분열과 해체로 이끄는 현상을 선제적으로 예방한다.
연합정치는 정치행위자들의 동기와 목적의식을 갖는 전략적 선택이고, 정당들 간의 전략적 상호작용 게임으로 형성되는 정치연합을 통한 갈등관리 메커니즘이다(Muller and Strøm. 2003: 4-5; Andeweg and Timmermans 2008: 281-285). 연합정치 사이클은 비례대표제, 이념블록 다당제, 연정협상, 연정협약(coalition agreements), 정부연합 혹은 입법연합, 연정의사결정(coalitional decision-making), 연정정책집행, 연정거버넌스(coalition governance), 연정종료로 이어지는 갈등조정(해소) 메커니즘으로 작동한다. 연합정치의 이런 라이프 사이클은 기능적으로 상호 연계되어 있다(Muller et al. 2008: 9-12).
첫째, 비례대표 선거제도는 어느 정당에게도 의회 과반의석을 허용하지 않고 이념블록 다당제 정치를 유인한다. 이념블록 다당제 하에서는 단일 정당이 의회에서 정치적 통제를 독점할 수 없는 만큼 정당 간 연합정치가 필요조건이다. 정당은 연합정치 게임에서 중요한 연정협상 행위자다. 정당의 중심성을 고려할 때 이념블록 다당제의 틀은 연정협상에서 중요한 맥락적 요소다. 따라서 이념블록 다당체제는 연합정치에서 주요 설명변수다. 동시에 비례제가 유인하는 연합정치는 합의제 헌정체제의 핵심 규범이다. 연합정치가 특정 합의제 헌정체제 국가에서 일단 진화하면 이 제도는 지속적으로 반복되는 경로의존성(path dependency) 경향을 보인다.
그런데 비례제 국가에서 투표자들은 특정 연합정치 구성을 선호한다. 이는 유권자들의 투표 행위, 특히 전략적 투표(strategic voting)에 영향을 미친다. 기존 연구는 전략적 투표는 단순다수제에서 나타나는 반면, 비례제에선 투표가 바로 의석으로 전환되기 때문에 잘 나타나지 않는 것으로 주장한다. 소선거구 단순다수제는 다수당이 의석 극대화를 통해 단독정부를 구성하도록 투표자로 하여금 전략적으로 투표하게 하는 제도적 유인이 존재하는 반면, 비례제에서는 진성투표(sincere voting)가 일반적 규범이기에 투표자들은 가장 선호한 후보ㆍ정당에게 투표한다는 것이다.
그러나 후속 연구는 전략적 투표가 비례제 하에서는 발생하지 않을 것이라는 기존 이론에 도전한다. 후속 연구에 따르면 비례제 하에서는 의석극대화(seat-maximizing) 전략적 투표와 정책극대화(policy- maximizing) 전략적 투표가 발생한다(Hobolt and Karp 2010: 302). 무엇보다 비례제에서의 전략적 투표는 정책극대화에 초점을 맞춘다. 정책극대화 전략적 투표의 기본 논리는 가장 선호하는 정책을 집행할 연립정부가 구성될 확률을 높이기 위해 선호하지 않는 정당에 투표하는 것이 합리적인 투표행위로 인식하는 데 있다. 이런 정책극대화 전략적 투표는 투표자가 향후 들어설 연립정부의 정책강령 실행에서 얻고자 하는 예상 효용성 극대화와 이해관계에 관심을 두고 있기 때문에 본질적으로 미래지향적인 전망투표(prospective voting)인 성격을 보인다.