1956년 울산에서 태어나 어릴 때 두 다리에 소아마비를 앓아 심한 보행장애가 있으며, 검정고시를 거쳐 영남대 행정학과, 서울대 행정대학원에서 공부하고, 1981년 행정고시에 합격하였다. 1982년 공직을 시작한 이래 노동부와 대통령비서실에 근무하였고 2010년부터 2013년까지 노동부·고용노동부 차관과 내부 출신 1호 고용노동부 장관직을 수행하였다.
1997년 제정된 노조법이 13년간 세 차례나 유예된 복수노조 제도 시행과 노조 전임자 급여 금지를 위한 노사관계 개혁 실무를 뒷받침했고, 노사분규의 법과 원칙에 따른 자율적 해결 기조 확립, 산업보건 증진과 고용서비스 혁신을 비롯한 고용노동 정책개발, 인사 운영시스템 혁신 및 정부 고용정책을 총괄하고, 산업안전보건을 강화하기 위한 고용노동부로의 개편 등에 힘써 ‘고용노동 행정의 달인’, ‘노사관계의 포청천’으로 불린다.
2013년 공직을 마치고 서울대 행정대학원 초빙교수, 한국장애인재단 이사장, 경상일보 대표, 안전생활실천시민연합 공동대표, 일자리연대 대표, 6223 미래포럼 위원장, 사회복지공동모금회 이사, 롯데·고려아연·더블유씨피 사외이사 등으로 활동했다.
