1. 정치와 무관한 삶이란 한순간도 존재하지 않는다

정치란 무엇인가. 정치는 집합적인 의사 결정이며, 두 사람 이상이 모여서 하는 모든 결정은 집합적 의사 결정이다. 연인이 데이트를 위해 어떤 영화를 볼지, 친구들이 어떤 식당에 갈지 등을 결정하는 것도 집합적 의사 결정이다. 그렇게 보면 우리는 동료, 연인, 친구, 가족 간에 매순간 집합적 의사 결정을 하고 있는 셈이다. 집합적 의사 결정이 정치적 행위인 이유는 권력이 개입되기 때문이다. 권력이란 다른 사람이 원하지 않아도 따르도록 할 수 있는 힘을 말하며, 이 때문에 필연적으로 (다수결 방식을 생각하면 이해하기 쉽듯이) 다수와 소수가 나뉜다.

2. 다수 지배와 소수 보호라는 상충하는 두 원리

민주주의는 다수 지배와 소수 보호라는 서로 상충하는 원리에 기반해 작동한다. 다수가 소수를 지배하면 소수의 권리가 침해될 수 있는 반면, 소수가 다수를 전적으로 견제할 수 있으면 다수 입장을 효율적으로 반영하기 어려워진다. 그렇다면 다수 지배와 소수 보호라는 상충하는 두 원리 중 어떤 원리를 얼마나 더 반영하는 제도가 바람직한가? 이 책은 이 질문과 함께 대의 민주주의와 정치제도의 작동 원리에 관한 질문에 답을 찾아 가며, 국민주권을 실현하기 위한 정치제도를 모색하고 있다.

3. 한국 민주주의의 문제는 민주주의라는 정치제도의 구조적인 문제

저자는 서문에서, 사회과학적 지식의 한계를 잘 알기에, 사회문제를 진단하고 해법을 처방하려는 이 책의 시도가 얼마나 불완전하고 위험한지도 알고 있다며 다음과 같이 말한다.

“그럼에도 불구하고 이 책을 집필한 이유는 한국 민주주의의 문제에 대한 정치권에서의 논의는 권력 집중이나 지역주의와 같은 현상적이고 지엽적인 문제에 천착하고 있고, 정치권의 개혁 방안은 당리당략에 따라 선진 민주주의국가의 제도를 변경하는 수준에 머물러 있기 때문이다. 이 책에서 저자는 한국 민주주의의 문제를 단지 한국에 국한된 문제로 이해하기보다 민주주의라는 정치제도의 구조적 문제로 이해하며, 따라서 민주주의와 관련된 여러 근본적인 질문들로부터 논의를 전개한다.”

이 책에서 내용을 본격적으로 다루는 2~8장은 모두 40절로 구성되어 있으며, 40절의 제목은 모두 질문으로 이루어져 있다. 40개의 질문들은 ①정치와 민주주의 그리고 정치제도와 관련된 근본적인 질문, ②한국 민주주의 문제들을 진단하는 질문, ③한국 민주주의 문제들에 대한 제도적 처방과 관련된 질문으로 구성되어 있다. 이 책을 읽기 전에 목차의 40개 질문들에 대해 미리 고민해 보면 이 책을 비판적으로 읽는 데 도움이 될 것이다.

이 책의 주장을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 대의 민주주의는 정치의 시장 거래화 및 대리인 문제라는 구조적인 문제를 안고 있다. 둘째, 한국의 협애한 정당 체제와 소선거구 중심의 선거제도는 한국 민주주의의 고질적인 문제들을 야기한다. 셋째, 시민사회 집단들에 의한 상향식 당내 후보 선발 방식과 부분 개방형 명부 비례대표 선거제도는 정치의 시장 거래화와 대리인 문제를 억제한다. 넷째, 이 책이 제안한 선거제도와 다수결 입법 규칙 그리고 대통령제가 조합된 정치체제는 다수의 크기에 따라 다수와 소수의 이익 균형을 효율적으로 조정하고 의원들의 정책 경쟁 동기를 촉진한다.

통념에 대한 문제 제기와 다르게 보기

한국에서는 보수 정권이 경제와 안보에 강한 반면, 진보 정권은 소득 불평등을 완화한다는 생각이 일반적이지만, 저자는 이런 통념이 허구라고 주장한다. 사람들은 또한 명문대 출신에 관직 경력이 화려한 사람이나 언론 매체에 자주 등장하는 명사들이 국민의 대표로서 역량이 더 뛰어나리라고 믿지만, 6장은 이런 믿음이 편견임을 이야기한다. 한국의 정치 발전을 가로막는 지역주의를 타파하면 정책 대결이 촉진될 것이라는 일반적인 관점과 달리, 이 책은 4장에서 지역주의가 사라진다 해도 정책 대결이 촉진되기보다 혈연, 학연, 또는 후보의 개인적 이미지에 의존하는 인물 중심의 정치 경쟁은 변함없이 유지될 것이라고 주장한다. 지역주의를 타파해야 정책 대결이 촉진되는 것이 아니라, 정당들이 선명한 정책 경쟁을 해야 지역주의가 억제된다는 것이다.

고등학교 교과서는 내각책임제가 권력을 분산하는 제도라고 가르치며, 정치권과 법학자들의 주장도 크게 다르지 않다. 6장에서 필자는 내각책임제가 오히려 행정부 수반의 권한을 강화하며, 미국의 순수한 대통령제가 대통령 권한을 약화한다고 이야기한다. 많은 사람들은 권력 분산 또는 직접민주주의가 민주주의를 발전시킨다고 믿지만, 8장에서 필자는 민주주의국가에서 권력 분산 및 직접민주주의는 민주주의의 질과 무관하다고 주장한다. 정치권에서는 비례대표제가 다당제를 산출하고 그 결과 협치를 증진한다고 말하지만, 이 책은 8장에서 대통령제의 경우 정당의 수가 증가한다고 해서 협치가 항상 증진되는 것은 아님을 보여 준다.