외교정책결정과정론이란 무엇인가?

1950년대 구미(歐美)에서 국제정치학이라는 학문이 체계화, 이론화되기 시작한 이후 국가 간 상호작용이나 국가의 외교정책 행위(또는 무행위)를 설명하는 분석적 도구는 국가의 ‘단일성(unitary)’과 ‘합리성(rational)’이라는 현실주의적(realist) 전제 또는 합리주의적 존재론에 기초해 있었다. 이에 따르면 행위자는 주어진 대안들 중 가장 큰 이익을 가져다 줄 것으로 예상되는 대안, 즉 자신의 ‘효용함수’의 관점에서 가장 선호되는 결과를 가지고 올 것으로 예상되는 대안을 선택한다. 다시 말해, 해결해야 하는 문제와 관련된 정보, 문제 해결을 위한 각 대안들의 비용과 이익, 그리고 그것들이 각각 성공/실패할 확률 등이 국가라는 ‘블랙박스’로 투입되고, 블랙박스 내부에서는 경제적 효용계산이 이루어지며, 그 결과 전 국민의 이익이라고 간주되는 국가이익의 관점에서 가성비가 가장 높은 외교정책이 산출되어 나온다는 것이다. 이 외교정책은 상대국의 대응을 야기할 것이고, 그것은 다시 자국의 블랙박스로 들어가서 새로운 효용계산이 이루어지게 된다.

이와 같은 합리주의적 관점에서 보면 외교정책이 결정되는 ‘과정’은 중요하지 않다. 국가가 국가이익이라고 하는 ‘선험적’으로 이미 주어져 있는 자신의 선호를 기준으로 모든 대안들의 장단점을 고려하고 가성비가 가장 높은 대안을 선택하기 때문이다. 여기서 ‘선험적’이라는 말은 시간적으로 경험보다 앞선 인식이라는 뜻이라기보다는 경험이나 감각의 세계에서 벗어난, 즉 보편성과 필연성을 지닌 인식이라는 뜻이다. 즉 합리주의에서의 국가의 이익이나 선호는 구체적 시공간의 차이에 의해, 즉 실천과 과정에 의해 형성되는 것이 아닌 인간의 본성이나 국제정치의 무정부성과 같은 상수적 요소에 의해 주어지는, 따라서 시공간의 특수성을 초월하여 모든 국가들이 공유하는 개념으로 파악된다는 것이다.

그러나 현실주의의 합리주의적 전제가 지나치게 현실을 단순화, 보편화하고 있다고 보던 일단의 국제정치 연구자들은 국가라는 “형이상학적 추상물”의 블랙박스를 열어 그 속에서 ‘살과 피’를 가진 사람들이 실제로 참여하는 의사결정의 과정을 관찰하고자 하였다. 이렇게 시작된 외교정책결정과정론은 합리적 선택론을 넘어서서 또는 그것과 함께 국가의 외교정책 행위에 대해 보다 완전하고 심도 있는 설명이나 이해를 가능케 주는 대안적 분석 도구로 부상하게 되었다.

다시 외교정책결정과정론이란 무엇인가?

이 책에서 살펴본 외교정책결정과정의 이론들(합리적 행위자 모델, 조직과정 모델, 정부정치 모델, 양면게임 모델, 집단사고 모델, 전망이론, 운용코드 모델, 오인 모델, 대통령성격 모델)이란 현실주의의 방법론적 전제들, 또는 그것들을 공유하는 합리적 선택이론이나 합리적 행위자 모델이 간과하거나 포착하지 못하는 (또는 이론화를 위해 전략적으로 생략하는) 인간의 비합리적 요소들이 의사결정과정에 미치는 영향에 대해 빛을 비춰주는, 다시 말해, ‘형광등’으로서의 지배적 패러다임이 보여주지 못하는 부분을 보여주는 ‘손전등들’을 가리킨다. 그것은 ‘형이상학적 추상물’인 국가라는 블랙박스를 열어 의사를 실제로 결정하는 ‘살과 피’를 가진 사람들과 그들 간의 상호작용에 초점을 맞추는 ‘행위자-구체적’인 또는 주체지향적인 이론들이다.

이 이론들은 외교정책결정과정에 대한 전반적이고 추세적인 그림을 보여주는 ‘행위자-일반적’ 이론과는 달리 인간 정책결정자의 역할이 특정 시공간에서 구체적이고 맥락적으로 드러나는 그림을 보여준다. 그렇기 때문에 외교정책결정과정론은 다수준의 변수들을 검토하고 다요인들로 설명을 시도하며, 심리학, 사회학, 조직행태론, 인류학, 경제학 등의 많은 학문영역으로부터의 통찰력을 환영한다는 면에서 학제적 접근법이다.

그러나, 국제정치나 외교정책결정과정에 대한 전체적, 통합적 이해의 관점에서 보면, ‘손전등들’은 ‘형광등’이 보여주지 못하는 부분들을 보여준다는 의미에서 형광등에 대해 상호 보완적인 관계에 있다. 국가의 대외적 행위에 대한 ‘(국제)체제적 영향’을 드러내주는 합리적 선택론은 장기적이고 일반적인 외교정책적 추세를 기술하는 데, 그리고 국가 내부의 ‘결정 동학’에 주목하는 외교정책결정과정론적 관점은 단기적이고 변화하는 외교정책 행위를 설명하는 데 상대적으로 더 유용하다.

정책결정자들은 당연히 이 두 패러다임의 상보성을 활용하여 ‘보다 완전한,’ ‘보다 큰’ 그림을 그릴 수 있게 될 것이고, 국제정치나 외교정책결정과정에 관한 이해를 증진할 수 있게 되어, 그들이 직면한 문제의 해결을 위해 더 정교하고 효과적이며 효율적인 정책 도구를 선택/사용할 수 있게 될 것이다. 부정적인 관점에서 보면, 다양한 손전등들을 갖추고 있지 못한 정책결정자들은 그들의 인간적 한계나 그들을 둘러싼 구조적 제약에 대한 몰이해로 인해 문제 해결은커녕 자신들뿐 아니라 그들이 책임지고 있는 국민들, 나아가 인류 전체에 재앙을 초래할 수도 있을 것이다.