함경북도 청진에서 태어났다. 1948년 초가을, 어머니 등에 업혀 남으로 한탄강을 건넜다. 천우신조였다.
서울대학교 법과대학 입학 후, 법서法書 아닌 인문사회 분야의 책을 가까이하며 학생운동에 참여하였다. 헌법학이 현실 비판의 도구가 될 수 있다는 믿음을 갖게 되면서, 헌법 연구에로 진로를 정했다. 서울대에서 법학 석사, 미국 텍사스대학교 오스틴에서 비교법 석사학위 과정을 마친 후, 유신 말기, 미국 헌법에 관한 주제로 서울대에서 법학 박사학위를 받았다.
제5공화국하에서 헌법 공부가 무용하던 시절, 법현실法現實을 다루는 법사회학 연구에 경도했다. 이 무렵 현실 비판과 실천적 법학 연구에 관심을 둔 동학들과 함께 ‘법과사회이론연구회’(현 법과사회이론학회)를 조직하여 이끌었다. 숭전대(현 숭실대)와 한양대에서 35년간 법학 교수로 재직했으며, 헌법 및 행정법 연구자의 학술모임인 ‘한국공법학회’ 회장을 지냈다. 1987년 6월 전후, 밤새워 몇 편의 시론을 쓰던 때를 일생의 큰 보람으로 여긴다.
국민권익위원회 초대 위원장에 이어 2013년 8월, 감사원장직을 끝으로 공직을 떠났다. 퇴임 후, ‘법은 확정적인가?’, ‘법학은 허학虛學인가?’라는 주제를 천착하면서 비로소 법학 교수를 넘어 법학자가 되었다고 느낀다. 지은 책으로 『법사회학』(1986, 2000), 『입헌주의를 위한 변론』(1987), 『헌법연구』(1995), 『우리는 어디로 가고 있는가』(2007), 『헌법강의』(2009-2018), 『법 앞에 불평등한가? 왜?-법철학·법사회학 산책』(2015) 등이 있다.