북핵문제 해법에 미국 매파 · 비둘기파 한 목소리
‘관여전략’ 펴되 조건부로 하냐, 무조건부로 하냐

북한을 어떻게 다룰 것인가
9·11테러 이후 부시의 ‘악의 축’ 발언이 나온 후 미국은 대북정책에 강경일변도였다. 클린턴 행정부 당시 미국이 관여전략을 펼쳐질 때만 해도 북한의 핵개발 프로그램은 동결되어 있었다. 국제원자력기구 사찰단은 핵시설이 있는 영변에 주재하고 있었으며, 평양은 자발적으로 시험 발사와 개발을 유예한다고 밝혔다. 그러나 부시 행정부가 들어서면서 미국의 대북전략이 강경정책으로 일관하자 북한은 국제원자력기구 사찰단을 추방했고 영변의 핵시설을 재가동했으며 미사일과 핵무기에 대한 시험발사를 재개했다

그리고 그동안 불량한 행동을 일삼아온, 국제 악동 같은 북한이 마침내 핵을 개발했다고 털어놓았다. 상황이 여기에 이르자 미국 행정부의 브레인들은 북한을 어떻게 하면 가장 잘 다룰까 하는 방법을 두고 논쟁을 거듭하고 있다. 이 논쟁은 앞으로도 계속될 전망이다.

그런데 과연 미국은 그들 생각대로 북한을 잘 다룰 수 있을까? 이건 우리의 궁금증이기도 하지만 세계의 경찰국가를 자임하는 미국으로서는 여간 고민이 아닐 것이다.

주변 국가들 북핵을 자국의 지렛대로 활용하려
1990년에 접어들면서 한반도를 비롯한 주변 국가의 상황에도 많은 변화가 있었다. 자유시장 체제를 받아들인 중국은 무섭게 동아시아의 중심이자 강국으로 떠오르고 있으며 베트남은 안정을 찾아가고 있다. 2002년에 중국은 해외 직접투자 대상국으로 미국을 제치고 세계 1위로 떠올랐으며 지금과 같은 속도로 중국이 계속해서 경제성장과 군현대화를 진행한다면 중국은 곧 아시아의 중심국가로서 지위에 오를 것이다. 지금 많은 국제정치 학자와 안보이론가들은 탈냉전기의 아시아가 불안정하게 될 가능성을 점치고 있으며 시간이 지날수록 그 사실은 점점 가시화되고 있다.

이런 상황에서 북한이 핵을 보유했다는 것을 주변 국가들에겐 달갑게 받아들일 리 없다. 냉전 기간에 이 지역을 억지해 온 위협이 현실로 나타났기 때문이다. 게다가 한국은 두 개의 나라다. 아직도 전쟁이 끝나지 않는, 휴전상태이다. 그런데 그 중 한 나라인 북한이 핵을 개발 · 보유했다고 털어 놓았다. 이것은 ‘고백’이라기보다는 ‘선언’에 가까웠다.

사실 이건 다 아는 이야기다. 새로울 게 없는, 이 사실을 털어놓음으로써 북한은 잠정적으로 담보할 수 있는 것들을 획득하려고 한다. 한국과 동맹을 맺고 있는 여러 나라들 중 미국은 강국답게 ‘정책적 접근’이란 카드를 들었다. 클린턴에 이어 부시로 이어지는 동안 대북정책은 매파와 비둘기파로 나누어지지만 정책의 방향에서는 크게 다르지 않다.

대북 정책을 두고 미국 내에서도 의견이 분분하지만 크게 두 가지로 나누어진다. 강경파라고 할 매파에서는 ‘북한에 대한 끝없는 뇌물의 수렁에 빠지는 것’이며 ‘일방적인 연애’에 지나지 않는다고 몰아붙이는가 하면, 온건한 입장을 견지해온 비둘기파에서는 클린턴 행정부의 대북 관여정책을 두고서 미국 외교 정책의 ‘높이 평가받지 못하는 성공사례’의 하나라고 여긴다.

북한에 제공하는 인센티브를 체제의 변화를 착실히 유도하기 위한 방법이라고 보는 사람이 있는가 하면, 다른 한 편에서는 클린턴 행정부가 하찮은 국가에게 ‘겁먹은 나머지’ 미합중국 대통령이 북한 김정일의 ‘공범자’가 되고 말았다고 비난하기도 한다.

미국 내에서도 이런 언사들은 북한 관련 논쟁이 얼마나 감정과 이데올로기에 사로잡혀 있는지 보여주는 사례의 일부일 뿐이다. 이렇게 감정적인 논쟁에서 미국과 그 동맹국들을 위한 바람직한 정책이 생겨날 가능성은 별로 없다.

이런 상황에서 미 행정부의 대북 정책의 브레인 역할을 수행했던 빅터 차와 데이비드 강의 공저(共著), Nuclear North Korea: A Debate on Engagement Strategies (New York: Columbia University Press, 2003)가 나왔다. 그리고 최근에 이 책이 국내에서 번역, 출간되었다.

대북정책에서 필요한 건 관여전략뿐! 그런데 어떻게?
한국의 독자들에게 보내온 서문에서 두 저자는 자신들의 주장이 기본적으로 같다는 것을 분명히 밝히고 있다. 그 이유에 대해 “북한과 관련된 쟁점들이 근본적으로 거의 달라지지 않았기 때문이다. 우리는 두 가지 점에서 의견을 같이하고 있다. 그 하나는 여전히 북한 체제를 대폭 개혁하는 것이 목표라는 점이며 다른 하나는 한반도의 핵문제를 해결함에 있어 중요한 요소는 미국의 지속적인 관심이라는 점”을 들었다.

반면에 북한의 목표가 무엇인가에 대해서는 의견을 달리 하고 있다. 빅터 차는 북한이 미국으로부터 위협받고 있다는 이유 때문에 핵무기를 개발하려 한다는 주장에 동의하지 않는 반면 데이비드 강은 북한이 다른 익을 얻어내기 위한 지렛대로 핵무기를 개발하려 한다는 주장에 동의하지 않는다.

데이비드 강은 북한이 핵 개발을 한 주된 요인이 미국의 위협정책 때문이라고 본다. 냉전체제 하에서 한반도에서는 세력균형이 유지되었다. 그 결과 불안하지만 어느 정도 효과적인 억지체제가 작동했다고 본다. 그런데 탈냉전 이후 이런 힘의 균형이 북한에게 일방적으로 불리한 쪽으로 기울면서 억지체제도 위험에 빠졌고, 북한은 이에 맞서려는 자위목적 또는 억지기능을 회복하려는 목적에서 핵개발을 했다. 클린턴 행정부 당시 미국은 대북 관여정책을 통해 북한의 모험적 책동(핵과 미사일 개발)을 어느 정도 동결시키는 데 성공했다. 하지만 미국 정부가 북한과의 약속(특히 1994년 북미간의 제네바 기본합의)을 제대로 이행하지 않았고, 특히 부시 행정부가 다시 대북 강경책으로 돌아서자 북한은 핵 모험을 재개했다. 따라서 문제의 근원은 미국이다. 미국이 북한을 위협하지 않는다면 북한도 핵 장난을 거둘 것이다. 그러므로 미국은 다시 관여정책으로 돌아가 북한과 협상하기를 두려워하지 말아야 한다는 것이 데이비드 강의 주장이다.

반면 빅터 차는 사뭇 다른 논리를 통해 ‘매파적 관여(hawk engagement)’정책을 주문한다. 그도 역시 북한이 열세에 있다는 점을 인정한다. 하지만 그렇기 때문에 북한이 도발하지 않으리라는 결론에 그는 동의하지 않는다. 비록 열세에 있어도 현재보다 미래가 훨씬 나빠질 것이라고 예상한다면 그런 나라는 “두 배 따거나 아니면 모두 잃기” 식의 마음에서 모험적 행동에 나설 수 있다. 그런데 지금 북한이 바로 그런 처지이다. 따라서 북한이 이런 행동을 할 가능성까지도 염두에 둔 예방적 방어의 관점에서 관여정책을 펴야 한다고 빅터 차는 주장한다.
이 경우 관여는 봉쇄를 기반으로 한 관여정책이어야 한다. 봉쇄정책의 핵심인 억지력과 건실한 방어능력은 향후 대북정책에서 기본 요소로 남아 있어야 한다. 따라서 정책선택이 봉쇄냐 아니면 다른 어떤 정책이냐의 사이에서 이루어지면 안 되고 이런 군사력을 외교적으로 뒷받침할 수 있는 방법을 찾는 것이 중요하다. 다시 말해 정책은 봉쇄＋외교적 고립화(즉 선의의 무시), 봉쇄＋압박, 봉쇄＋관여 중에서 선택되어야만 한다는 게 빅터 차가 주장하는 매파적 관여정책의 형태이다.

반면 빅터 차는 사뭇 다른 논리를 통해 ‘매파적 관여(hawk engagement)’정책을 주문한다. 그도 역시 북한이 열세에 있다는 점을 인정한다. 북한이 이런 모험적 행동을 할 가능성까지도 염두에 둔 예방적 방어의 관점에서 관여정책을 펴야 한다고 빅터 차는 주장한다.

이 경우 관여는 봉쇄를 기반으로 한 관여정책이어야 한다. 다시 말해 정책은 봉쇄＋외교적 고립화(즉 선의의 무시), 봉쇄＋압박, 봉쇄＋관여 중에서 선택되어야만 한다는 게 빅터 차가 주장하는 매파적 관여정책의 형태이다.