해마다 막대한 예산을 투입하고도 왜 매년 수해는 반복되고 있을까. 본 연구는 되풀이되는 자연재해를 보다 근본적으로 제어하기 위한 기초연구를 사회과학적 접근방법을 통해 시도하고 있다. 피해가 늘 수밖에 없는 근본적인 원인이 무엇인지 수해결정요인에 관한 고찰을 통해 살펴보고자 경기도를 사례로 실증분석하고 있다. 수해피해를 극대화시키는 요소가 무엇인지를 파악하고 그에 따른 대비책을 세우는 것이 합리적인 문제해결 방법이라는 데에 착안하여 수해결정요인이 무엇인지에 대한 실증분석을 하고 있다.

본 연구는 도시지역 수해결정요인에 관한 몇 가지 논점을 고찰하고 그에 기초한 연구 과제를 설정하였다. 다음의 네 가지 연구 과제를 설정하고 이를 패널 모형을 통해 실증하였다.

첫째, 도시지역의 수해를 결정하는 요소로서 자연적 요소가 가장 큰 영향력을 미쳤을 것인가 하는 점이다. 둘째, 도시화가 도시의 수해 피해를 크게 하는 속성을 지니고 있을 것인가이다. 이것은 다시 1) 인구밀도의 증가가 반드시 수해피해액을 증가시키지는 않을 것이라는 점과 2)이보다는 오히려 도시적 토지면적의 증가가 수해피해를 크게 할 것이라는 점으로 나누어 볼 수 있다. 셋째, 근본적 수해저감정책으로서 제방 축조가 효과적이었으며 향후 지속가능할 수 있을 것인가. 넷째, 1) 수해 피해는 지역마다 각기 다른 양상과 패턴을 가지고 나타날 것이며 2) 이러한 추세는 시간이 지나면서 더욱 커지게 될 것인가 하는 점이다.

이상에서 살펴본 네 가지 연구과제에 대해 경기도 개별시군을 사례지역으로 선정하여 패널 모형을 통해 실증 분석하였다. 분석을 위하여 10개의 변수를 선정하였는데, 종속변수로서 자연재해피해액을 선정하였으며 독립변수로서 강수량, 월강우집중도, 하절기강우집중도, 하천면적(이상 자연적 요소), 도시적 토지이용면적(물리적 요소), 인구밀도(인문적 요소), 제방면적, 임야면적, 재정자립도(이상 방재적 요소)를 선정하였다. 선택된 변수에 패널 모형을 적용하여 분석한 결과를 정리해보면 다음과 같다.

첫째, 경기도의 지난 32년간 강수량, 월강우집중도, 하절기 강우집중도와 같은 자연적 요소가 도시지역의 수해 피해결정에 매우 유의미한 영향을 미쳤으며 수해결정요인에 있어서 가장 큰 비중을 차지함을 확인하였다. 둘째, 패널 모형을 통해 지난 32년간 도시지역에서 도시화가 수해 피해를 크게 하는 속성만을 지니고 있지 않았음을 확인하였다. 이는 도시적 토지이용과 인구밀도가 서로 다른 효과를 가지고 있음을 확인한 데 따른 것이다. 도시적 토지이용의 증가는 불투수면을 증가시켜 도시지역의 수해의 취약성을 가중시켜왔음을 확인하였지만 인구밀도의 경우는 비록 유의미성은 떨어지나 (-)값을 나타내 오히려 일정 수준 이상의 인구밀도가 수해에 대한 저감작용을 하는 것으로 분석되었다. 셋째, 제방 시설은 피해를 줄이는 데에 효과적이지 못하였음을 확인하였는데 제방면적의 계수값이 유의미한 (+)값을 나타내 수해피해액과 그 방향을 같이하고 있었다. 이는 수해를 저감시키기 위해 계속해서 제방을 쌓았기 때문인 것으로 보이며 쌓은 제방에 의한 저감효과가 크지 않았던 것으로 판단된다. 넷째, 지역에 맞는 재해관리정책이 수립될 필요성이 있음을 확인하였다. 또한 지역별 특성효과를 나타내는 계수값이 모두 지역마다 다른 값을 나타내고 있어 지역별 수해 특성이 뚜렷하게 드러나고 있음을 실증분석을 통해 확인하였다. 또한 연대별 지역특성효과 변화 추이를 살펴보았을 때, 시간이 갈수록 지역특성을 나타내는 계수 값의 편차가 커져서 수해피해양상이 점차 복잡다양해지고 있음을 확인할 수 있었다.

이러한 분석결과를 토대로 바람직한 수해관리정책의 방향을 제시하는 측면에서 본 연구의 정책적 시사점을 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 수해결정요인에 있어 자연적 요소의 경우 통제가 불가능함을 고려할 때 급변하는 기상현상에 대해 정확히 예측하여 알릴 수 있는 합리적인 수해 예경보시스템이 구축될 필요가 있음을 시사하고 있다. 특히, 1980년대 이후 하절기 강우집중도의 탄력성이 매우 높게 나타나고 있음을 볼 때 하절기 강우집중인 6, 7, 8, 9월에는 보다 집중적으로 수해 예경보시스템이 작동될 필요가 있으며 이와 연동하여 수해관리체계가 구축될 필요가 있다. 둘째, 불가피하게 대규모 도시개발을 해야 한다면 산발적으로 개발하기 보다는 집중적으로 개발하고 나머지 지역에 대해서는 오픈 스페이스로 활용하는 것이 수해 저감에 도움이 됨을 시사하고 있다. 이는 도시 내 오픈 스페이스를 확보하고 도시개발시 불투수층을 저감하는 투수층 확보 계획을 수립하는 것이 수해관리정책의 핵심임을 말해주고 있다. 개발의 면적을 늘려서 개별 개발지들을 연결하기 위한 불투수 도로를 증가시키기 보다는 개발 밀도를 높여 나머지 지역을 투수화 시키는 것이 보다 중요하다는 것이다. 이러한 이유로 본 실증분석에서 제안하는 도시 개발은 압축도시(Compact City)의 개념과도 연결될 수 있다. 또한 고밀개발이 반드시 수해에 대한 위험을 증가시키는 것만은 아닐 수 있으며 도시가 현명한 성장(Smart Growth)을 할 경우 오히려 재해피해를 저감시킬 수 있음을 시사하고 있다.

셋째, 제방시설이 지난 32년간 수해저감에 별다른 효과가 없음을 의미하는 것은 기존 수해관리정책의 패러다임이 변화될 필요성이 있음을 의미하며 수해관리정책이 보다 다양화 될 필요가 있음을 시사하고 있다. 과거 별 효과를 거두지 못한 제방에 연연하기 보다는 토지이용계획을 활용해서 인간과 자연이 공존하는 수해관리정책을 펴는 것을 고려해볼 수 있을 것이다. 넷째, 효과적인 수해관리정책을 펴기 위해서는 지역 실정을 잘 반영해야 함을 의미하며 개별 시군의 지역특성을 가장 잘 파악하고 있는 해당 시군에서 1차적인 수해관리를 감당할 필요가 있음을 시사하고 있다. 또한, 지역별 특성이 수해피해에 있어서 중요한 요소가 된다면 지방정부에 위험지역을 통제 및 계획할 수 있는 권한을 넘겨주는 것에 대해서도 신중하게 고려할 필요가 있다고 하겠다.