왜 미국인들은 대통령에 열광하는가?
도대체 미국인들에게 대통령은 무슨 의미인가?

지금 전 세계에서 가장 많이 채택되고 있는 현대 민주주의 정부 형태 중 하나가 대통령제이다. 물론 각각의 나라가 시행하고 있는 대통령제가 다 같은 것은 아니다. 저마다 자국 실정에 맞게 변형시켜 받아들여서 조금씩 차이점이 있다. 흥미로운 것은 이 대통령제가 역사적 뿌리가 그리 깊지 않은 미국에서 처음 시작된 정치제도라는 점이다.

미국 건국의 아버지들은 독립전쟁에서 승리한 후 새로운 국가를 건설하기 위한 이상적인 정치체도를 구상하였다. 그때 그들이 가장 중요하게 생각했던 것은 연방헌법에 기초한 연방국가의 존속과 유지였다. 자연히 그들은 연방국가를 존속 유지하기 위해 ‘제한된 정부’를 상정하였고, 로크와 몽테스키외의 삼권분립의 이념을 더해 최초의 대통령제 정부를 구성할 수 있었던 것이다.

1789년 4월 조지 워싱턴이 초대 대통령으로 취임함으로써 미국의 대통령제는 역사에 그 모습을 처음 드러냈다. 이후 대통령제는 중요 현안 때마다 적절한 관례를 확립하고 보완하면서 미국식 민주주의의 기초를 다지며 지금에 이르게 되었다. 이런 과정 속에서 미국의 대통령제는 특히 다음과 같은 두 가지 중요한 기능을 수행해왔다. 중도통합의 기능과 헌법수호의 기능이 그것이다. (이 책에서 다루고 있는 대통령에 대한 업적 평가도 주로 이 두 가지 기능의 적절한 수행 여부를 준거로 삼는다.)

우선 대통령제의 중도통합 기능은 무엇인가? 보통 미국에서 상원의원이나 하원의원은 하나의 주(州) 또는 하원의원선거구를 통해 선출되는 까닭에 지역적 이해관계에 얽매일 수밖에 없다. 반면 대통령은 전국적 선거구를 통해서 선출되는 까닭에 특정한 이해관계에 얽매일 가능성이 적다. 오히려 국가 전체의 공통된 이익을 위하여 소속 정당의 입장에서 벗어나 광범위한 국민적 통합, 이른바 중도 통합을 이끌어내는 경우가 더 많은 것이다. (이를테면 중도통합의 리더십을 잘 발휘한 대표적 대통령으로 레이건과 클린턴을 들 수 있다.)

그리고 대통령제의 헌법수호 기능은 무엇인가? 보통 미국 대통령은 ‘헌법을 보존하고 보호하며 수호할’ 권한을 부여받고 있다. 이 말은 곧 국가안보 분야에서 대통령이 헌법의 유력한 해석자가 될 수도 있다는 뜻이다. 대법원도 이 문제에 관한 한 거의 대통령의 판단을 따르는 경향이 있다(이 경우는 프랭클린 루스벨트 대통령의 전쟁재배치계획에 대한 대법원의 합헌 판정을 들 수 있다). 나아가 대통령은 헌법의 원천이 되기도 한다. 대법관을 비롯해 연방법원의 판사를 임명할 수 있기 때문이다. 그것은 연방법원의 판결을 거의 원하는 방향으로 기울게 할 수도 있다는 의미이다(이 경우는 앤드루 잭슨 대통령 때 대법원의 미주리협정 위헌 판정을 들 수 있다). 그렇다고 해서 국내 문제에서까지 그 권한을 행사할 수 있는 것은 아니다(이 경우는 닉슨 대통령 때 대법원의 워터게이트사건의 증거제출 합헌 판정을 들 수 있다).

미국 대통령제의 이 두 가지 기능의 근저에는 항상 대통령이 존재하고 있었고, 그러다 보니 대통령이란 존재는 미국인의 정치적 생활 방식에 커다란 영향을 끼칠 수밖에 없었다. 대다수의 미국인들이 지금까지 변함없이 대통령제와 대통령에 매료되는 까닭도 바로 여기에서 연유한다고 할 수 있다. 결국 이 두 가지 기능을 얼마나 잘 수행해왔느냐 여부가 미국 대통령에 대한 중요한 평가 기준이 되는 것이다.

이 책은 미국의 초대 대통령 조지 워싱턴에서 43대 대통령 조지 워커 부시에 이르기까지 미국의 역대 대통령 42명에 대한 치적과 공과, 그리고 리더십을 다루고 있다. 여러 필자들은 미국의 각 대통령이 어떻게 국사를 도모했고, 국가적 위기를 극복했고, 그리고 국민을 통합하고 이끌었는지 (그리고 또 어떻게 ‘신생국 미국’을 ‘오늘날의 미국’에 이르게 했는지) 간략하지만 심도 있게 보여주고 있다.

사실 어느 시대이든 당대의 영웅을 통해서 스스로를 규정하려는 경향이 있다. 당연히 미국에서 가장 중요한 영웅은 대통령들이고, 결과적으로 미국의 대통령들은 미국의 각 시대를 대변한다고 볼 수 있다. 그런 만큼 이 책은 미국의 대통령들을 일별하면서 미국의 대략적인 역사도 일별하고 있고, 아울러 미국의 대내외적인 정치 및 외교의 변천사도 함께 일별하고 있다. 말하자면 미국의 역대 대통령 42명의 업적은 물론이고, 건국에서부터 현재에 이르기까지의 미국의 역사가 일목요연하게 정리되어 있는 것이다.

이 책에선 최상의 대통령이라 하여 특별히 미화하지도 않고, 최악의 대통령이라 하여 대단히 비난하지도 않는다. 대통령의 업적을 총평하는 순위 평가 역시 이데올로기에 치우침 없는 저명한 법학, 정치학, 역사학 분야의 학자 78명에 대한 설문조사에 그 바탕을 두고 있다. 나름대로 객관성을 확보하고 있는 것이다.
이 책의 출간은 시사하는 바가 크다. 우리나라처럼 대통령제를 운영하고 있는 나라에서는 더욱더 그렇다. 흔히 미국은 세계에서도 대통령제를 가장 효율적으로 운영하고 있는 나라라는 평가를 받고 있다. 그와 같은 평가는 대체 어디에서 기인하는 것일까? 또 미국의 대통령제와 우리나라의 대통령제 사이에는 어떤 차이(혹은 격차)가 있을까? 아마도 이 책이 그것에 대한 해답을 어느 정도 제시해주리라고 본다.