21세기 대통령에게 루스벨트의 뉴딜 정책, 케네디의 시민권 법안, 존슨의 위대한 사회 같은 역사적 업적을 남길 ‘기회의 창’은 열려 있는가? 제44대 미국 대통령 버락 오바마는 참모진의 상당수를 클린턴 대통령 시절에 복무했던 이들로 구성했다. 임기 초의 아마추어리즘을 경계하고 국정에 적응하는 시간을 단축하려는 의도가 엿보인다. 이 책 『대통령학』에서는 대통령의 국정 어젠다를 성공적으로 실현할 수 있는 조건을 탐색한다.

폴 C. 라이트 교수는 미국 케네디 대통령부터 클린턴 대통령에 이르기까지 활동했던 역대 고위급 참모진과의 광범위한 인터뷰와 학계의 관련 연구를 망라해 대통령 국정 어젠다의 성공 비결과 실패 원인을 분석한다. 대통령은 시간, 정보, 전문지식, 에너지 등의 내적 자원과 의회와 언론의 지원, 국민 지지도, 득표율 등의 외적 자원을 갖는다. 대통령이 국정 성과를 위해 교섭하는 데 필수적인 이 자원들은 임기가 시작하면서 ‘영향력 감소 주기’와 ‘효율성 증가 주기’를 만들며 성쇠를 보인다. 영향력을 구성하는 시간, 에너지, 의회 지원이 점점 줄어드는 반면, 효율성을 높이는 정보와 전문지식은 늘어난다. 의욕과 호응은 있는데 능력이 없다. 능력을 갖췄지만 이제 남은 시간이 없다. 대통령의 성공 타이밍은 과연 언제인가?

2008년 2월 말에 장관 후보 세 명의 사퇴로 귀결된 인사 시스템 파문은 이명박 대통령의 어젠다 선택에 문제가 있음을 보여주었다. 뒤이어 단기 성과주의에 입각한 대운하 건설 추진 및 무리한 한미FTA 협상 타결 시도는 촛불시위 정국을 낳았고 대통령의 임기 첫해를 고스란히 앗아갔다. 임기 둘째 해는 금융위기설과 경기침체 및 ‘용산사태’로 시작했다. 한국은 미국과 달리 대통령의 재선이 허용되지 않는 임기제와 약한 정당체제에 따른 책임정치 실종이라는 특성을 보인다는 점에서, 국정 운영에 ‘명백한 단임제적 속성’을 염두에 두어야 한다. 즉, 대통령이 쓸 수 있는 시간 자원은 극히 제한적이다. 2004년 노무현 대통령 탄핵 정국에 이은 지지율 반등과 여당의 과반 의석 확보는 이례적인 경우이므로 일반화되기 어렵다. 2009년 현재 여권에서조차 “실질적으로 남은 임기는 1년에 불과하다”라는 자조 섞인 푸념이 나오는 것은 이러한 맥락에서 이해된다.

이 책은 대통령이 자신의 국정 어젠다를 성공적으로 추진하고 실현할 수 있는 ‘조건’을 분석한다. 결론적으로 성공 가능성이 가장 높은 임기 첫해 초반(미국의 경우 재선 당선 후 임기 첫해 초반까지 포함)의 기회를 놓치지 말고 “움직이지 않으면 잃을 것이다”라는 명제를 명심하라는 것이다. 다채로운 근거와 논증으로 ‘성공 조건’을 분석하는 데 탁월한 통찰을 보여준다. 하지만 조건이 갖추어졌을 때(혹은 갖추어지지 않았을 때) 구체적으로 어떤 행동전략을 취해야 하는지에 대한 설명은 다소 미흡하다. 이에 옮긴이 서문에 언급된 일화와 그 함의는 본문을 보완하는 해법이 된다.

대통령이 바람직한 국정 어젠다를 성공적으로 추진할 수 있는 조건 마련과 관련한 연구는 그 자체로 중요한 의미를 지닌다. 동시에 이는 합의를 통한 어젠다 설정, 정책 대상을 세밀하게 고려하는 ‘정치적 배려’ 등의 행동전략에 대한 이해가 갖추어질 때 빛을 발할 수 있다. 이는 국민적 합의와 지지 없이 중차대한 국정 어젠다가 추진되고 있는 2009년의 한국 사회에 이 책이 생산적 논의를 선사할 지점이기도 하다.

이 책은 12장으로 구성된다.
제1~2장:
제1장에서는 어젠다의 기본 변수를 서술한다. 언제 어젠다가 설정되고 어떤 형태를 띠는지를 살피면서 각 행정부에 따른 어젠다의 특징과 차이의 원인을 규명한다. 제2장에서는 어젠다 발의 타이밍을 분석한다. 어젠다 발의 타이밍은 법안의 궁극적인 성공에 영향을 미친다.

제3~4장:
또한 대통령학에서 이야기되는 이른바 ‘정책 창문(Policy Windows)’이 언제 열리며 어떻게 해야 열리는지가 다뤄진다. 국정 절차에서 특정 이슈가 출현하는 이유도 탐구한다. 어젠다 항목은 세 가지의 뚜렷한 구성 인자, 즉 ‘이슈, 대안, 우선과제’로 분류된다. 따라서 지은이는 어젠다 이슈를 대안이나 우선과제와는 별도로 다룬다. 제3장과 제4장에서는 대통령이 여러 이슈 중에서 특정 이슈를 선택하고, 이때 대통령이 실제로 얼마나 많은 선택권을 갖는지를 탐구한다. 지은이는 예상되는 ‘이득’을 기초로 이슈가 선택된다고 분석하면서, 핵심 인물이 떠나자마자 활동과 기능이 약해지는 이슈와 정책 프로그램이라면 재고하라고 충고한다.

제5~6장:
이익을 기초로 어젠다 이슈를 선택했다면 대안은 어떻게 선정되는지를 따져야 한다. 의회, 행정부, 언론, 선거 켐페인 등을 통해 제시되는 대안이 적지 않은 상황에서 ‘우선’ 해결책을 어떻게 산출하는가? 지은이는 제5장과 제6장에서 대안이 ‘비용’을 기초로 평가된다고 말한다.

제7~8장:
이슈는 이익을 고려해 선정되고 대안은 비용에 따라 선정된다면, 우선과제는 어떻게 결정되는가? 제7장과 제8장에서는 대통령이 실제로 어떻게 우선과제를 서열화하며 선택하는지를 밝힌다. ‘필수 목록’에 들어가는 어젠다 항목도 있지만 그러지 못하는 항목도 있다. 이와 관련해 공정한 선택에 필요한 여섯 가지 정책 결정 유형(300~317쪽)과 세 가지의 탐색 편견(309쪽)이 주요 국정 운영자들의 생생한 증언으로 정리된다.

제9~12장:
제9장에서는 ‘승산 없는 대통령직’의 문제와 정부에 대한 신뢰도 하락의 원인을 정리하며, 이를 극복하는 방법(343~353쪽)과 ‘승산 있는 대통령직’으로 도약할 방법(354~364쪽)을 제시한다. 제10장 이후의 장에서는 변화하는 어젠다 절차에 대해 서술하며, 특히 1990년대의 변화를 살핀다. 1980~1990년대는 1960~1970년대의 대통령직과 아주 다르다는 점이 부각된다. 정책 어젠다의 정치적·경제적 비용은 상승했지만 어젠다의 ‘인플레이션’을 흡수할 수 있는 대통령의 능력은 이를 따라가지 못했다. 지은이는 다섯 가지 이유를 제시한다. ①의원 수와 규범의 변화에 따른 의회 내 어젠다 채택에 수반하는 경쟁 심화, ②의회 법안화 구조의 복잡성, ③의회 권력의 분산으로 정책 법안에 대한 대통령의 잠재적 영향력 감소, ④의회와 대중, 언론매체의 감시 기능 강화, ⑤‘선거구가 없는’ 새로운 이슈의 부상이다. 이 요소들이 대통령 어젠다 설정을 방해했고 ‘승산 없는 대통령직’이 부상하는 데 일조했다고 보는 것이다.