시민혁명을 통해 절대왕정이 무너지고 시민의 자유와 권리 신장을 위한 제도적 장치의 하나로 창안된 근대 지방자치제도가 가동된 지 200년의 역사가 흘러가고 있다. 그 동안 자유민주주의를 신봉하는 국가들은 대부분 지방자치제도를 도입하여 자신들의 토양에 맞게 운영해 옴으로써 정치적 민주주의의 신장과 함께 사회복지 국가 건설을 위한 굳건한 기초를 마련했다. 진정한 복지국가는 민주주의가 제대로 뿌리내지지 못한 곳에서는 결코 건설될 수 없다는 역사적 교훈을 감안할 때 지방자치는 모든 국가가 충실하게 잘 가꾸어 나가야 할 대상이며 이상이라 하겠다.
그 동안 대학에 몸을 담고 오랜 세월 동안 지방자치론을 강의해 온 사람으로서 평소 느끼고 있었던 점은 어떻게 하면 학생들이 광범위한 지방자치의 내용을 명료하게 이해하고, 실무에 잘 응용할 수 있을까 하는 것이었다. 지방자치의 역사가 오래된 만큼이나 이에 대한 연구와 저술도 수없이 존재한다. 따라서 지방자치에 대한 이론이나 실무적 내용은 연구되지 아니한 영역이 없을 정도로 많이 연구되었고, 이제 민주 시민으로서 알아야 할 보편적 지식으로 발전하게 되었다. 이러한 상황에서 지방자치에 대한 저술을 하나 더 남긴다는 것은 학문적으로나 실무적으로 별다른 의미를 부여할 수 없을 것 같다. 그러나 만에 하나 이 분야에 관심을 가진 학도들에게 지방자치에 대한 이론과 실무적 내용을 좀 더 체계적으로 이해하고 응용력을 배양하는 데 다소나마 보탬을 줄 수 있다면, 이러한 노력이 결코 무의미한 것이 아닐 것이라는 믿음을 갖게 하여 이 책의 출간을 시도하게 된 것이다.
지방자치는 다양한 변수들에 의해 규정되고 있을 뿐만 아니라 국가별로 다양한 모습으로 발전되어 왔기 때문에 다루어야 할 대상 영역이 광범위하고, 내용적으로 방대하여 한 권의 저서로 압축해 내는 것은 여간 힘든 일이 아니다. 그러나 지방자치에 관심을 가진 학도들의 앞선 선행 연구와 각종 기관들의 통계자료가 축적되어 있었기 때문에 이러한 저술 작업도 가능했다. 특히 졸저 『국정관리론(대영문화사)』의 지방자치 관련 내용들이 이번 저술에 많은 도움을 주었고, 이 책의 여러 부분에 녹아 있음을 밝혀 둔다.
그리고 이 책이 출간되기까지는 많은 사람들의 도움이 있었다. 무엇보다 저자에게 학문적 시각을 제공해 준 여러 은사님과 선배님들, 그리고 오늘의 현 위치에 머물 수 있도록 많은 격려와 사랑을 보내 주신 주위의 모든 분들에게 깊이 감사드리고, 특히 어려운 여건에서도 출판을 흔쾌히 승낙해 주신 대영문화사 임춘환 사장님과 임직원 여러분에게 깊이 감사드린다.
2009년 7월
엄광산 가얏골 연구실에서
김현조