판사는 판결문으로 말하고 기자는 기사로 말하듯 국회 전문위원은 검토보고서로 말한다. 전문위원에게 검토보고서는 그만큼 중요하다. 전문위원은 위원회가 열리면 의원들에게 상정된 법률안 등 안건의 검토보고서의 내용을 보고한다. 다만, 법률안이 동시에 너무 많이 상정되는 경우에는 그중 일부만 직접 보고하고 있다. 이어서 의원들의 대체토론이 이어지는데 검토보고서의 내용을 참고하여 질의가 실시되는 경우가 많다. 물론 소위원회의 안건심사에서 전문위원이 보고하고 부연 설명하는 역할도 중요하다. 그러나 그 일도 결국 검토보고서를 요약해서 하는 것이다.

검토보고서는 의원들이 안건을 효율적으로 심사할 수 있도록 지원하는 게 주된 목적이다. 즉, 검토보고서는 의원들의 어려운 정책결정에 도움을 줄 수 있어야 한다. 따라서 검토보고서는 가능한 한 명확하게 의견을 제시하여 의원들이 해당 안건의 가부 등 처리방향을 쉽게 판단할 수 있도록 해야 한다. 근래 의원입법이 활성화됨에 따라 검토보고서의 중요성도 더욱 높아졌다. 법률안이 너무 많아서 각 위원회에서 모두 충분히 심사하기 어려우므로, 한정된 시간에 최대한 많은 법률안을 심사할 수 있도록 하는 것이 중요한데, 그런 측면에서 검토보고서의 효용이 더 커졌다.

나는 의원들이 발의한 법률안에 대한 검토에 있어서 최선을 다해 가장 합리적인 방향을 모색하고 가능한 한 그 취지가 반영될 수 있도록 노력하고 있다. 나는 여·야간에 첨예하게 대립하는 사안을 제외하고는 가급적 명확하게 가부판단, 수정, 대안 등의 의견을 결론으로 제시하고 있다. 나는 결론을 내릴 때 소관부처와 충분히 협의하고 검토보고서의 초안을 작성하는 입법조사관과 협력하여 작업한다. 소관부처와 협의결과 의견이 같으면 같다고 간략히 정리한다. 처음에는 소관부처가 의견을 달리하다가도 나중에 우리 의견을 수용하는 경우도 있다. 문제는 끝내 서로 의견이 다를 때다. 의견이 다르면 치열한 논증을 통해 소관부처와 다른 의견을 제시하는 근거와 이유를 충실히 적시하고 있다. 시간이 한정되어 있으므로 선택과 집중을 하고 있다. 소관부처와 다른 의견을 제시하는 것이야말로 검토보고서의 백미라고 할 수 있다. 나의 경험에 따르면 결론을 제시하지 않는 쟁점 법률안을 제외할 때 처음에 의견이 다른 것의 비중이 약 20% 정도가 되는데, 그중 반 정도는 협의과정에서 소관부처가 우리 의견을 수용하여 의견일치에 이르지만, 나머지 10% 정도는 끝까지 의견이 다르다. 정부로서는 국정과제 등 행정목적을 추진해야 하는 입장이 있고, 부처의 이해관계나 행정편의주의 등이 투영되는 경우도 있기 때문이라고 할 수 있다.

나는 전문위원이 검토보고서에서 명확하게 결론을 제시할수록 법률안심사의 효율성이 제고될 뿐만 아니라 부실입법을 최소화하고 타당성 있는 법률안의 가결율도 제고된다고 본다. 나는 지난 2015년 2월 국회에서 그 전년 2014년 말 상정이 예정되어 전임 수석전문위원의 검토보고서가 배포까지 되었으나 회의가 취소되어 상정되지 못한 70건의 법률안을 상정할 때 검토보고서를 새로 작성한 적이 있는데, 그에 따라 검토보고서의 의견이 다수 바뀌게 되었다. 개중에는 긍정의견이 부정의견으로 바뀐 것도 있지만, 결론이 없거나 부정의견인 전임 수석전문위원의 검토보고서 11건(15.7%)이 긍정의견으로 바뀌었고 그중 일부는 통과되었다. 전문위원이 결론을 제시하지 않는다면 소관부처가 협의과정에서 입장을 바꿔 전문위원의 의견을 수용하는 일도 일어날 수가 없다. 의원들의 법률안 중에는 제안이유(입법취지)는 타당하지만 조문의 내용이 부적절하거나 단순히 체계상 문제가 있는 경우도 있다. 그런 경우 나는 소극적으로 부정의견으로 처리하지 않고 그 취지가 반영될 수 있도록 적극적으로 수정이나 대안 의견을 제시한다. 나는 검토보고서 작성에 있어서 국회 회의록 등을 통해 과거에 국회에서 그 법률안에 관한 의원들의 논의내용 등도 종합적으로 검토하여 주요사항을 적시하도록 하고 있다. 나는 그것이 학술논문과 다른 전문위원 검토보고서의 특징이라고 본다.

나는 2015년 1월부터 지금까지 4년여 기간 동안 (구)교육문화체육관광위원회와 교육위원회의 수석전문위원으로 일하면서 900여건의 교육분야 법률안에 대해 검토보고를 했다. 이 책은 그중 내가 교육부와 다른 의견을 제시한 것들을 중심으로 60여건을 엄선하여 발간하는 것이다. 우수 검토보고서가 별도의 책으로 나오는 것인데, 이는 국회 역사상 최초다. 유아교육법부터 각 법률의 개정안 중 주요사안에 대한 면밀한 논증, 견제와 균형의 고민이 담겨 있다. 박용진의원의 유치원3법(유아교육법·사립학교법·학교급식법의 개정안)의 검토보고서도 포함하고 있다. 이 책은 국회 내부에서 법률안 검토보고서 작성에 도움이 될 뿐만 아니라 교육부 및 유관 공공기관 등에서도 입법관련 업무에 도움이 되고 입법과정에 관심 있는 일반인도 일독의 가치가 있다고 본다. 이 책의 발간을 계기로 입법과정에서 간과되고 있는 전문위원 검토보고서의 중요성이 제대로 조명될 수 있기를 바란다.

검토보고서는 내 명의로 발표되지만 입법조사관이 나와 협의를 거쳐 초안을 작성하고 이후 나의 수정 지시를 반영하여 최종본이 나온다. 따라서 검토보고서의 작성에는 입법조사관의 몫이 크다. 이 책에 수록된 검토보고서는 김남영·이준화·이정윤·기준하·문정호·박나경·구희재·안병후·조종오 입법조사관이 각각 작성한 것이다. 이 책이 나올 수 있도록 그동안 열심히 일한 입법조사관들에게 이 자리를 빌어 고마움을 전한다.