축구 경기에 참가하는 사람들은 오프사이드 규칙, 핸들링 규칙, 프리킥 규칙, 페널티킥 규칙 등을 정한다. 그다음 그 규칙들에 따라, 그리고 그 규칙들 안에서, 여러 가지 전략을 선택해 경기에 이기려고 한다. 여기서 두 가지 상이한 차원의 선택이 있음을 알 수 있다. 하나는 규칙을 선택하는 것이고 다른 하나는 기존 규칙 안에서 전략들을 선택하는 것이다. 그리고 이 두 선택은 성격이 서로 다르다.

≪국민 합의의 분석≫은 공공 선택의 수준이 헌법적 선택의 수준과 헌법 이후의 일상적 정치의 수준으로 나뉠 수 있고 나뉘어야 함을 우리들에게 가르쳐 준다. 두 수준 중 첫 번째는 게임의 규칙들을 설정하는 것에, 두 번째는 규칙들 안에서 게임을 수행하는 것에 해당한다. 우리는 흔히 두 수준의 선택을 구별하지 못하는 오류를 범하지만, 곰곰 생각할 때 이 두 수준은 성격이 서로 다름을 알 수 있다.

축구 경기에 참가하는 사람들은 경기를 하기 전에 축구 규칙들에 대해 합의를 하는데, 이러한 규칙들을 선택하는 것은 헌법적(constitutional) 선택이다. 여기서는 흥미를 유발하는 좋은 규칙들을 선택하는 데 경기 참가자들의 이해가 일치한다. 다른 한편, 경기자들은 주어진 규칙 아래서 경기의 승리를 위해 다양한 전략들을 선택한다. 예를 들면 오프사이드 규칙을 최대한 이용해서 더 많은 득점을 해 승리하려 한다. 이것은 헌법 후(postconstitutional) 선택이다. 이러한 전략들의 선택에는 서로 이해가 대립된다.

이것은 정치적 헌법에서도 마찬가지다. 정치적 선택을 위한 많은 규칙들이 있다. 1인율도 있고, 과반수 규칙도 있으며, 3분의 2결도 있다. 그리고 다루어야 하는 문제의 성격에 따라 적합한 규칙이 다르다. 여러 규칙들 가운데서 과반수 규칙을 선택한다고 하면, 이것은 헌법적 선택이다. 그러나 어떤 문제에 대해 과반수 규칙을 사용하는 것과 과반수 규칙 안에서 유권자들이나 의원들이 자기들의 이익을 극대화하기 위해 전략을 선택하는 것은 다르다. 두 가지는 상이한 종류의 선택이다. 전자는 규칙을 선택하는 것이고 후자는 규칙 안에서 전략을 선택하는 것이다. 전자의 선택에서는 직접적인 자기 이익이 결여되어 있는 데 반해, 후자의 선택에서는 그것이 적나라하게 드러나며 첨예하게 대립되기도 한다.

그렇다면 특정 문제에 대해 과반수결, 3분의 2결 등 많은 의사 결정 규칙들 중에서 어떤 것을 사용해야 하는가? 다시 말하면, 어떤 문제에 대해 어떤 의사 결정 규칙을 채택할 것인지 결정하는 기준은 무엇인가? ≪국민 합의의 분석≫은 이를 좌우하는 것이 외부 비용과 의사 결정 비용임을 밝힌다.

이 책은 정치를 보는 시각이 전통적 정치학과 다르다. 전통적인 정치학자들은 정치를 갈등으로 가득 찬 음합 게임으로 보거나 아니면 어떤 집합적인 이상을 추구하는 것으로 본다. 그러나 ≪국민 합의의 분석≫은 정치를 합리적으로 구성된 헌법으로부터 이용될 수 있는, 거래로부터의 이득을 얻는 것으로 본다. 즉 뷰캐넌과 털럭의 정치 모형은 헌법적 의사 결정에서 교환의 중요성을 강조하고 만장일치 원리를 궁극적인 규범적 기준으로 판정한다.