제1부 도시경영 일반론

1. 도시경영의 개념과 철학

도시경영의 개념과 의의

우리사회의 변화 모습
오늘의 우리 사회는 대단히 빠른 속도로 변화해 가고 있는데 이러한 변화는 우리의 일상생활에 복합적으로 많은 영향을 끼치게 되어 있다. 그 변화의 모습을 다음과 같이 생각해 볼 수 있다.
첫째, 변화와 발전의 속도가 점점 빨라지는 초스피드의 사회가 될 것이다. 수렵 어로로부터 시작되는 농업중심사회는 천년동안 거의 변화가 없던 세상이라 해도 지나치지 않을 것이다. 18세기 영국의 증기기관차에서 출발한 산업사회는 변화를 크게 가져온 세상이었다. 몇 년을 단위로 하여 세상 사람들을 놀라게 하는 과학과 기술 그리고 생산양식의 발전들이 줄을 이었고 이에 따라 철학적, 사회현상적인 변화 또한 대단한 것이었다. 이미 시작된 정보혁명의 세상에서는 몇 달, 며칠, 심하게 표현하면 몇 시간이나 몇 분을 두고도 변화를 느끼게 된다. 온 세상의 갖가지 정보가 초고속정보망을 타고 각 개인에게 즉각 전달되고 이 정보들을 기초로 하여 개인과 사회가 다양한 형태로 곧바로 반응하고 있다. 따라서 우리는 어떠한 사항에 대해 뜻을 결정하는데 주어지는 시간이 갈수록 짧아지고 있는 것이다.

둘째, 세계화가 빠른 속도로 진행되어 지구촌시대가 될 것이다. 이념과 국경이라는 장벽은 무너지고 세계가 우리의 무대가 되며 우리나라 또한 세계의 안방이 되고 우리의 모든 활동이 세계인과 더불어 이루어지는 사회가 될 것이다. 따라서 개인, 기업, 지역 그리고 국가의 모든 활동이 국제적인 감각을 국제적인 기준(Global standard)에 맞게 이루어져야 하며 국가간에 서로 경쟁하고 도울 수 있는 여건의 형성으로 국제교류가 일반화 될 것이다. 이리하여 전면적인 무한 경쟁의 시대가 되어 정치적인 것뿐만 아니라 경제적, 문화적 우위를 점하기 위해 앞선 사회나 뒤떨어진 사회를 막론하고 혼신의 힘을 기울이는 세상이 될 것이다. WTO 체제와 FTA(자유무역협정)도 이러한 흐름의 큰 줄기에 해당 된다. 한국이 힘을 갖고 바르게 서지 못하면 20세기 출범 때와 같이 또다시 열강제국의 각축장이 될 것이고, 자칫 어느 제국에 또 먹히고 말 것이다.

셋째, 정보사회가 일상화 될 것이다. 그리하여 정보가 상품이 되고 이와 관련된 산업이 핵심 산업이 되며, 초고속 정보통신망 구축, 위성통신의 일반화, 컴퓨터와 통신기술의 결합과 발전에 따라 공장자동화(Factory Automation), 사무자동화(Office Automation), 가정자동화(Home Automation)가 실현되는 사회가 되는 것이다. 특히 인터넷과 이동통신(Mobile)의 일반화는 정치·경제·사회·문화의 모든 분야를 상상하기 힘들게 변화시키고 있다. 이에 따라 대중매체가 막강한 영향력을 행사하게 되고 대중들로 하여금 이 대중매체들을 끊임없이 선택하도록 강요하게 될 것이다. 이 정보화는 결국, 대도시에서 지방으로, 산업에서 가정으로 진전되며 생활양식의 다양화에 수반되는 거대한 정보수요를 계속 개척하고 지역지향의 정보통신산업까지도 입지, 성장시켜 가게 될 것이다. 따라서 21세기에는 정보화진전의 고도화 또는 균형화여부가 국가 및 지역발전에 큰 기반이 될 것이다.

넷째, 도시화사회가 될 것이다. 정부의 인구통계와 인구추계에 의하면 서기 1995년 전국인구는 44,608,726명이고 도시화율은 86.7%이나 서기 2005년에는 전국인구는 가 47,278,951명이고 이중 90.2%인 42,646,613명이 도시에 살고 있으며 2020년에는 도시화율이 95%에 이를 것으로 예측 되고 있다. 이때 도시화의 주된 원인은 1970년대의 농촌인구의 도시전입에 의한 것과는 달리 도시의 인구자연 성장률이 농촌보다 높기 때문일 것이다. 특히 서울의 인구증가는 수도권으로 이전되어 급증하고 있어 2000년에 수도권인구는 전인구의 46.3%에나 이르고 2005년에는 48.2%에 이르고 있다. 대구, 부산, 인천 등의 대도시 인구증가도 대단할 것이다. 대신, 우루과이 라운드와 FTA 체결에 따른 농산물시장개방을 당한 농촌은 노인과 부녀자만 남은 폐촌을 면치 못할 것이며 도시들은 주택, 교통, 환경, 그리고 각종 공급시설 등에서 많은 문제를 갖게 되어 2020년부터는 역도시화(Deurbanization)가 일어나고 부족해지는 도시재정이 또 다른 문제로 등장할 것이다.(통계청자료)

다섯째, 지방사회의 정착이 이루어진다. 우리나라의 정치, 경제, 사회, 문화의 용량이 중앙정부의 획일적인 집권방법으로는 이제 효율성이 떨어지게 되고 국민의 민주화에 대한 열망은 민주주의의 꽃이라 할 수 있는 지방자치제가 도입되어 초기에는 교과서적인 지방자치제가 아니지만 차츰 정상적인 모습이 될 것이다. 그래서 지역의 다양성이 존중되고 지역의 책임과 노력이 지역발전을 좌우하게 될 춰이다. 따라서 이들 지역이 자존, 자립할 수 있는 기반확립이 빠른 속도로 진행될 것이다.

여섯째, 우리 사회는 전반적으로 고령화 사회가 될 것이다. 평균수명은 서기 2000년에 75.9세에서, 2005년 77.9세, 2010년 79.6세, 2020년에 81.5세가 되고, 서기 2000년의 65세 이상인구는 전체인구의 7.2%이며 14세 미만인구는 21.1%이나, 2010년 65세 이상 인구는 11%, 14세 미만인구는 16.4%, 2020년에는 65세 이상 인구는 15.6%로 증가하고 14세 미만 인구는 12.4%로 크게 감소할 것으로 예측되고 있으며, 이러한 추세로 간다면 21세기 중반인 2050년에는 65세 이상인구가 38.2%,14세 미만인구가 8.9%가 될 것으로 예측되고 있어 우리 사회의 고령화는 매우 심각해질 것이고 이러한 현상은 전남의 농·어촌지역에서는 그 속도가 훨씬 빨리 진전될 것이다. 이렇게 되면 우리 사회의 활력성이 저하되고 이에 따라 노동인구, 노동생산성, 저축률 등의 저위성이 나타날 것이며 고령화 사회를 수용할 수 있는 주거환경, 교통·환경 등 사회간접자본의 정비가 수반되어야 할 것이다.

일곱째, 이상의 우리 사회변화는 이 사회의 구성원인 국민들의 의식을 크게 변화시켜 다원화시대 즉, 가치다양화시대를 가져올 것이다. 정치적인 힘, 경제적인 힘, 군사력(무력), 문화적 지배력이 한 곳에 집중되어 일반대중에게 일방적으로 나누고 주입시키는 것이 아니라 작은 단위로 결정권이 분산되고 지역적, 인종적, 종교적, 성적 특성에 따라서 적용되게 되는 것이다. 즉 소득수준 향상, 지방분권화의 가속, 도시 생활양식의 보급, 고학력화의 가속화, 경쟁의 치열화 등은 물질의 풍요를 가져오고 이것은 문화, 건강, 자기실현과 개성존중에 대한 욕구의 충족을 요구하게 될 것이다. 따라서 도시적 편익시설의 전국적인 균질화, 지역고유의 자연과 역사를 바탕으로 한 전통문화 및 공동체의 부활, 늘어가는 여가를 건전하게 선용할 수 있는 시설과 프로그램의 확보 등이 이루어져야 할 사회가 될 것이다.

여덟째, 나라의 통일이 이루어져 한민족의 대통합이 실현될 것이다. 현재 국민들의 통일에 대한 열망은 대단히 크고 그만큼 달성의 가능성 또한 높다. 금세기 내에 어떠한 형태로든지 남북통일이 이루어지며 거기서 파생된 여러 가지 역기능을 줄여가며 분단 중에 형성된 갈등해소를 우한 노력이 경주될 것이다. 그리하여 21세기에는 전 세계에 흩어져 있는 한민족의 대통합 및 융합이 이루어질 것이다.

아홉째, 환경문제가 우리의 일상적인 삶에 가장 중요한 문제가 될 것이다. 자원고갈, 생태계질서의 파괴, 그리고 환경오염 등의 문제에서부터 산업에 있어서는 “녹색라운드(Green Round)”에 이르기까지 지금의 우르과이 라운드보다 더 큰 폭풍이 되어 우리의 산업과 사회를 강타하게 될 것이다. 세계는 이제 이 환경문제를 어떻게 공동으로 해결해 갈 것인가가 가장 중요한 과제가 될 것이다. 환경문제의 심각성은 결국 식량생산의 어려움으로 이어지고 농업지역이 각광받는 계기가 도래할 수도 있다.

마지막으로 개별화되면서 동시에 공동체화 되는 모순되는 현상이 나타나리라 본다. 주거는 아파트라는 벽으로, 놀이는 각종 전자제품과 정보제공기기로, 배움과 가르침 역시 컴퓨터로 하는 등 생활상의 개별화가 가속된다. 사고방식 또한 남을 간섭치 않되 나도 내 좋을 대로 한다는 식의 개별주의가 더 넓게 퍼질 것이다. 그러나 이기적인 개별주의를 극복하려는 자구책으로서 공동주택관리나 대중적인 교통수단의 설립과 운영, 나아가서는 환경문제(물, 흙, 공기 등)를 함께 걱정하고 풀어나가는 공동체화의 노력도 해나가게 될 것이다.
이와 같은 변화는 도시(지방)사회에서도 대부분 그대로 반영될 것이다. 그 중에서도 가장 중요한 것은 도시(지방)의 삶은 도시의 책임이라는 것이고 따라서 1차적으로는 도시 간의 격렬한 경쟁이 이루어지고 이 경쟁은 국내·외로 확대될 것이라는 것이다. 이러한 사회에서 살아남으려면 튼튼한 도시경영능력이 갖추어져야 한다. 지방자치제가 도입된 후 최근 우리나라에서 행정도 경영기법을 도입해야 한다는 논의가 활발히 제기되고 있으며 부분적으로는 이러한 정책의 실현이 이루어진 경우도 있다. 그러나 행정에 있어서의 이러한 경영적 사고의 도입에는 아직 여러 가지 여건이 성숙되지 않았을 뿐만 아니라 그 개념정립이 미비하고 접근방법도 부실한 실정이다. 많은 도시정부는 여러 가지 형태의 도시경영사업을 추진하였거나 추진하고 있는데 그 앞날이 밝지 않다. 이것은 도시경영에 대한 이론적인 이해가 충분하지 못하고 관련 제도가 정립되지 않았기 때문이다. 앞으로 도시에서 살고 있는 도시민들의 삶의 질을 어떻게 향상시킬 것인가는 행정 및 도시경영의 최대과제가 아닐 수 없다.

도시의 개념과 의의
도시경영이란 말 그대로 “도시를 경영하는 것”인데 도시경영은 “도시”와 “경영”의 복합개념으로 우선 “도시”가 무엇이고 다음으로 “경영”이 무엇인가를 구분하여 이해한 후에야 “도시경영”을 함께 이해할 수 있을 것이다. 먼서 “도시(都市, Town 또는 City)”란 개념을 살펴보자. 사실 6,500년이 넘는 역사를 가진 도시의 개념을 한마디로 정의하기는 불가능한 일이고, 또한 그럴 필요도 없을 것이다. 공간의 발전과정이 다양하게 이루어진 각 나라와 사회 그리고 시점에 따라 약간씩 다른 의미를 갖고 있기 때문이다. 그러나 일반적인 특성과 관점에서 보면 도시란 공간의 변화 및 발전과정에서 나타난 “자연스러운 하나의 사실”로 볼 수 있다. 처음 수렵생활을 하던 인간들이 동굴에서 칩거하다가 마을을 형성하고 이 마을 중에서 다른 마을들을 통제할 수 있는 힘(Power, 권력)을 가진 마을이 생기고 다른 마을 주민들은 이 마을에 와서 여러 가지 교역을 할 수 있게 되면서 그 마을은 더욱 인구가 늘어나고 큰 정주가 되는데 “우위적 산업 및 직업, 노동의 분리 정도, 인구의 규모와 밀도”등의 차원에서 [그림 1-1]과 같이 그 변화모습을 구분해 볼 수 있다.

Lewis Mumford에 의하면 “도시란 하나의 지역사회공동체에서 권력과 문화가 가장 많이 집중된 곳”으로 정의하면서 “도시는 통합된 사회관계(Social Relationship)의 형태(Form)와 상징(Symbol)인 종교기관, 시장, 법정, 교육기관이 자리하고 있어 문명이 증대되고 복합화 되는 곳이어서 인간의 경험을 생동감 있는 부호, 상징, 행위유형, 질서체제로 전환시키는 곳이다. 이러한 도시는 땅의 생산품(A product of the earth)이고 시간의 산물(A product of time)이며 자연의 사실(A fact in nature)로 인간들의 사회적 욕구에서 발생했으며 인간의 표현수단과 방법을 다양화시키는 곳”으로 정의하고 있다.

Hawley는 “제한된 지역 내에 조밀하게 정착해 있는 인간들과 이들을 수용하고 있는 건축물의 집결체 이며 이질적인 인간들이 함께 생활하고 활동하며 이들에 의하여 경제활동 및 경제생산성을 향상시킬 수 있는 장소로서 어떤 공동사회의식을 달성할 수 있게 하는 진보된 인간의 결합형태”라고 정의하고 있다. J. Friedmann은 “도시는 일종의 문화저장소이며 도시의 상징인 도로, 광장, 공공건물 등 뚜렷한 건축물로 구성되어 있고 높은 인구밀도와 주로 농업 이외의 경제활동에 종사하는 거대한 집단정착지”라고 정의하였다.

도시사회학적으로 Wirth는 도시를 “상대적으로 인구규모가 크고, 인구밀도가 조밀하고 그리고 사회적으로 이질적인 개인들의 영구적인 정주지(Human Settlement)”로 정의하고 있는데 “인구규모가 크기 때문에 공간이 용도와 특성에 따라 분리되고 인간관계는 익명성이 높고 피상적이며 일시적이고, 인구밀도가 높기 때문에 시민들의 활동이 다양화되고 사회구조의 복합성이 증대되며 물리적인 접촉은 가까워지나 사회적인 접촉은 멀어지고 공간의 경쟁력은 커지며 이에 따라 사회통제는 공적통제인 경찰과 법의 통제로 이루어진다. 이질성이 증대되면 경직된 사회구조가 파괴되고, 이동성과 불안성이 증대된다. 따라서, 개별적인 이해보다는 집단에 종속되는 사회적인 특성을 보이는 것이 도시와 도시화의 특성”이라고 설명하고 있다.

Naver 백과사전에 의하면 도시는 “촌락과 더불어 인간의 2대 거주형태이며, 사회·경제·정치 활동의 중심이 되는 장소”로 정의하고 있는데 원래 도시는 왕궁 소재지인 정치 중심지로서의 도읍(都邑)과 상업 중심지로서의 저자[市場]의 역할을 함께 지니고 성립하였으며, 따라서 근대 이전의 도시는 이 두 가지 기능을 중심으로 발달하였다. 이와 같은 도시는 아시아 및 유럽의 오래된 도시에서 아직도 옛 형태를 잘 보존하고 있으나, 자본주의의 원리에 의하여 새롭게 발달한 미국 도시의 경우에는 입지·형태·기능 등이 여러 가지 의미에서 다르다. 그러나 이 두 유형의 도시의 공통된 성격은 일정한 지방에 사는 사람들에게 관심이 집중되는 곳으로 촌락과 구별되는 명확한 경관이 있으며, 특별한 활동을 하는 주민의 집단이 있다는 것이다.

오늘날의 도시발달은 산업혁명 후의 기계문명에 힘입은 공업제품의 대량생산 및 그 제품의 대량거래·대량수송으로 성장하기 시작하였다. 그와 같은 공업의 발달은 고용 기회를 증대시키고, 고용증대는 많은 사람들의 도시로의 이입(移入)을 가져왔다. 따라서 자급적인 경제에서 상품경제로 발달되어감에 따라 유통의 기능이 증대되고, 원료의 집적(集積), 제품의 분산, 노동력의 공급 등에 편리한 교통상의 요지가 공장의 입지나 상거래의 중심지로 선택되어 생산·유통에 필요한 시설이 갖추어지게 된 것이다. 다음으로 시민을 위한 생활물자의 공급 및 후생·위락·문화·기타 시설 등이 정비되면서 시가지가 형성된다. 즉, 도시는 주위 지역에 재화와 용역을 제공하는 중추적 기능과 도시 자체의 필요성에 의하여 발달되며, 물질적 형태 및 문화적 ·정신적 충족을 도모하면서 끊임없이 변화·발전하고 있다. 도시를 촌락과 구별하는 기준으로 인구수·인구밀도·산업별 인구구성 등을 들 수 있다.

인구수의 면에서 보면 도시는 촌락에 비하여 큰 인구집단을 이루는데, 도시인구의 기준은 덴마크·아이슬란드에서는 250∼300명 이상, 프랑스 ·독일 등에서는 2,000명 이상, 미국·타이에서는 2,500명 이상, 일본에서는 5만 명 이상, 한국에서는 2만 명 이상으로 정하는 등 기준이 나라에 따라 크게 다르다. 또한 인구밀도도 촌락에 비해 도시가 높다. 그러나 도시의 인구밀도는 그 나라의 국민소득이나 기후 환경과 관계가 있다. 시가지 면적에 대한 인구밀도를 보면 1 km2당 미국·캐나다가 2,000명 내외, 영국·프랑스·독일 등 서유럽 국가가 4,000∼5,000명, 일본·말레이시아 등 동남아시아 국가가 1만∼2만 명, 스리랑카·모로코 등이 3만 명이며, 인도가 3만∼6만 명 이상의 높은 인구밀도를 나타낸다. 한편, 도시는 산업구성이나 행정, 생활양식, 도시적인 시설 등의 면에서 농촌과 다른 특색을 가진다. 제1차 산업은 원칙적으로는 포함되지 않고, 주로 제2차 및 제3차 산업 인구로 되어 있다.

또한 도시는 그 생활양식이 다양하고 복잡하며, 기계화되어 있고 인공적 환경이 탁월하여 인구·사회 구성 등에서 이질적 요소들을 많이 내포하고 있다. 또한 주민생활에서는 사회적 분화와 지역적 이동이 많고, 사회적 관계는 그 범위가 넓으며, 그 결합관계가 비인격적·일시적·형식적이다. 한국에서는 인구 2만 이상과 5만 이상으로서 도시 형태를 갖춘 곳에 각각 읍제(邑制)와 시제(市制)를 실시하고 있으며, 거대도시에는 광역시·특별시 등 도시규모에 맞는 행정조직을 실시하고 있다.
이러한 도시는 유기물과 마찬가지로 단계별로 발전하고 있는데 Griffith Taylor는 생태적발전과 토지이용의 변화에 따라 다음의 네 단계로 나누고 있다.

제1단계: 유아기(Infantile): 주거, 상업, 공업지역의 분명한 분리.
제2단계: 청년기(Juvenile): 도심인근의 상업지역의 분명한 분리, 그러나 상업, 사무실, 소규모 공업의 계속되는 혼재.
제3단계: 초기성숙단계(Early mature): 상위계층의 교외이동을 수반한 주거지역의 확실한 분화.
제4단계: 성숙단계(Mature): 철도를 따라 공업지역집중, 공업지역과 주거지역의 분리.

이러한 도시의 개념은 크게 다음의 세 가지 특성적인 요소를 갖고 있다. 첫째, 생태적 요소(Ecological elements)로 인구규모와 밀도인데 농촌에 비하여 인구규모가 크고 밀도가 높다는 것이다. 그러나 어느 정도 인구규모와 밀도가 도시라고 할 수 있는 가는 국가마다 다르다. 가령 미국은 2,500명인데 비해 덴마크는 250명이, 그리고 인도는 5,000명을 기준으로 하고 있는 것이다. 두 번째 요소는 경제적 요소(Economic elements)인데 도시의 기능과 도시 내에서 이루어지는 활동들이다. 농촌과 달리 주된 경제활동은 비농분야에서 이루어지고 있으며 도시에 집중하는 기능과 수단의 다양성이 높아 이 다양성에 기초한 노동력이 고용되고 있다. 특히 중요한 것은 집적의 경제(Agglomerative economies)가 존재하여 지속적으로 산업과 사람이 도시로 모이게 된다는 것이다. 세 번째 요소는 지역의 사회적 특성(Social character)으로 도시성(Urbanism)의 정도로 표현될 수 있는데 생활방식, 행동양식, 가치관, 세계를 바라보는 방법 그리고 이웃과의 관계 측면에서 도시는 농촌과 다른 특성을 갖고 있다.

1980년 초부터 광주개발에 관한 연구를 집중적으로 수행해온 필자는 그 동안 연구해온 50여 편의 연구논문과 연구용역 그리고 주장 중에서 중요한 몇 가지의 내용을 한 곳에 모아 놓음으로써 광주개발의 과거를 되돌아보고 이를 바탕으로 바람직한 미래를 설정하기 위한 학문연구와 토론의 장을 마련하고자 본서를 출간하게 되었다.<br/><br/> 이 책은 여섯 개의 부(部)로 구성되어 있다. 제1부는 “도시경영의 일반론”으로 도시경영의 개념, 도시경영의 철학, 도시경영의 기본이론, 도시경영의 전략과 수단을 알기 쉽게 소개하고, 제2부는 “광주도시경영사례사업”으로 대표적인 사례인 “상무신도시 택지개발사업”과 “광주 첨단과학산업단지 개발사업”을 대상으로 하였다. 제3부는 광주도시경영관련 연구로 광주도시경영과 직·간접으로 관련된 “지방자치와 도시계획”, “보행자를 위한 도시계획 및 설계에 관한 연구-전남광주시를 사레로-”, “광주주택문제개선을 위한 제언-영세민 주거안정을 중심으로-”, 그리고 “도시의 삶의 질 제고방안에 관한 연구-광주시와 밴쿠버시를 사례로-”를 원문그대로 옮겼다.<br/><br/> 제4부는 광주도시경영시민토론으로 “운림동 온천지구개발”, “전남·광주미래 활로개척 방안” 그리고 “폐선부지 푸른길 공원화 방안” 등이다. 제5부는 광주도시경영 소론으로 광주발전과 관련해 필자가 언론매체에 기고한 글, 광주시 당국에 제안한 사항, 특별강의 그리고 기타 소견의 내용을 선별하여 정리하였다. 제6부는 광주도시경영의 전망과 기본방향으로 현재 시점에 있어서 필자가 생각하는 광주도시경영의 미래를 전망하고 어떠한 문제가 있을 것인가를 살펴본 후 이 문제를 개선할 광주도시경영기본방향을 제시하였다.<br/><br/> 본서가 도시경영에 대한 학문적인 토론의 장을 조금이라도 넓히게 될 수 있을 것으로 기대하며 또한 광주광역시를 비롯한 지방자치단체는 각 자치단체의 바람직한 경영방안모색의 기초 자료로 활용할 수 있기를 바란다.