한국 복지체계의 근본적 문제는 복지에 대한 국가의 기여도 혹은 비용부담이 형편없이 낮다는 데서 비롯된다. 서유럽 국가들이 국민총생산의 50%를 차지하는 국가예산의 다시 50～60% 정도를 복지관련 항목을 위해 지출할 때, 한국은 국민총생산의 20% 정도에 불과한 국가예산의 15% 내외만을 복지와 관련하여 지출하고 있다. 그런데도 우리가 복지선진국에 비해 한참 낮은 조세부담률과 역시 낮은 수준의 한계소득세율조차 과중하게 느끼는 이유에는 한국국가에 대한 우리의 역사적 경험이나 기억이 크게 작용했을 것이다. 즉 한국민은 ‘자비롭고 베푸는’ 국가가 아닌 ‘억압하며 탈취하는’ 국가 개념에 친숙해 왔던 것이다. 예컨대, 해방 이전의 한국역사는 차치하더라도, 우리는 지난 반세기 한국 국가의 성격을 과대성장국가라는 말을 빌려 요약하기도 한다. 그러나 이러한 표현은 막대한 복지재정과 복지인력을 동반하는 실질적 민주화의 담지자로서 국가의 기능과는 무관한, 성장논리의 관철과 후원을 위한 민주화의 억압기제로서 국가의 역할을 지칭하는 표현이다.

‘복지국가위기론’은 한국의 실정에 맞지 않는 남의 나라 이야기
산업화 혹은 경제총량의 양적 수준이 문제라면, 한국은 이미 국가복지의 발전을 위한 충분한 물적 토대가 마련되었다고 간주해도 무방하다. 그러나 한국적 현실은 자본주의가 발전하고 산업화가 성숙했다고 해서 복지체제가 자동적으로 도입되는 것은 아니라는 점을 말해준다.
오늘날 서유럽 사회에서 신자유주의적 세계화 대세에 편승하여 회자되는 ‘복지다원주의,’ ‘복지국가 위기론’ 등 담론들은 서유럽국가들의 경험과 유산이 전제된, 즉 자유주의나 복지국가가 자신의 몫을 일정하게 수행한 이후에나 가능한 ‘역사적’ 개념이며, 변변한 자유주의의 유산도 복지국가의 경험도 기억에 없는 한국적 실정과는 전혀 다른 맥락의, 남의 나라 얘기일 뿐이다.

복지는 정치적인 문제: 복지는 예산배정을 둘러싼 정치적 갈등과 타협의 소산
복지국가가 방대한 예산배정을 동반할 수밖에 없을 때, 그것은 곧 세입의 규모와 세제개혁에 직접적으로 관련되며, 그런 점에서 복지는 예산배정을 둘러싼 정치적 갈등과 타협의 소산이다. 노동의 객관적 권력자원과 노동운동의 여건이 이처럼 열악한 상황에서도, 최근 몇몇 파업의 귀추가 보여주듯, 국가와 시민사회가 노동운동에 대해 던지는 부정적 시선에는 이렇다할 변화의 조짐이 없다. 정치적 대표체계가 폐쇄적 보수주의를 완강히 고수하고, 시민사회가 물질지상주의, 냉전반공주의, 지역주의 같은 퇴행적 폐습에 의해 포획되어 있을 때, 노동운동의 ‘실질적’ 정치세력화 과정은 참으로 끝이 안 보이는 험난한 도정일 수밖에 없다.

‘생산적 복지’는 외적 민주화에 소극적이고, 내적 민주화에 침묵한다...
‘생산적 복지’는 김대중 정부 이래 한국의 복지개혁을 위한 중심적 개념이었다. 그런데 그것은 외적 민주화에 대해 소극적이고 내적 민주화에 대해 침묵한다. 그것은 고용이 최상의 복지라는 근로복지 개념에 입각한 것으로, 복지공여의 일차적 목적을 소비적 복지가 아닌 실업자 등의 (재)고용, 즉 시장에의 (재)편입에 두고 있으면서도, 막상 고용의 조건 문제에서는 속수무책으로 방관한다. ‘생산적 복지’의 구호 아래 한국복지의 개혁이 시작된 지 벌써 수년이 지났다. 그런데 빈곤과 불평등의 정도는 심화되고 외적 민주화 즉 국가복지를 위한 제도적 장치는 여전히 부실을 면치 못하고 있다. 고용이 최상의 복지인 것은 그 고용이 저임이나 불안정고용 등을 내용으로 하는 ‘어두운 고용’이 아닐 때 비로소 가능한 언명이다. 그런데 ‘어두운 고용’은 확산되지만 내적 민주화의 조건들 혹은 기업지배구조의 개선은 지지부진한 가운데 주주자본주의의 양상들은 오히려 강화되고 있다.

복지국가의 공세적 재편 모색:
내적 민주화와 외적 민주화의 접목을 통한 이해관계자 자본주의 개념의 확대
이해관계자를 민주적 공동체를 조직하는 한 방식으로서 개념화하는 과정에서, 경제, 경영분야에서 집중적 관심대상인 기업지배구조 문제를 ‘내적 민주화’로, 복지국가론에서 다루는 탈상품화 조건을 ‘외적 민주화’로 각각 범주화하고, 이 둘을 접목시킴으로 전자에 치우쳐온 종래의 이해관계자 개념을 확장하고자 했다. 이러한 시도는 한 사회의 진정한 복지는 곧 모든 이해관계자들의 복지이며, 당연히 그것은 시장의 내부자, 곧 종업원, 주주, 하청업체직원, 지역주민, 소비자 등 이해관계자들뿐 아니라 시장의 외부자, 곧 실업자, 장애자, 노약자 등과 같은 시장으로부터 탈락자 이해관계자들의 복지도 포괄해야 한다는 인식에 기초한 것이다. 외적 민주화를 통해 실업자, 노약자, 장애자 등 시장의 외부자들 혹은 시장에서 밀려난 이해관계자들의 탈상품화를 촉진하고, 내적 민주화를 통해 종업원, 소비자, 공급자, 지역주민 등 기업과 관련된 이해관계자들의 정당한 권익이 침해될 수 있는 소지를 줄임으로써, 결국 시장 안팎의 모든 이해관계자들을 체제의 당당한 구성원으로 편입시킨다는 취지이다.
즉, 새로운 복지국가개념을 정립하기 위하여, 기업내부 중심의 종래의 이해관계자 개념은 이제 기업의 외부에 시장으로부터의 탈락자들로 확장되어야 하고, 시장의 외부자들의 탈상품화에 초점을 맞춰온 종래의 복지국가는 이제 기업내부의 이해관계자들의 복지, 특히 노동현장에서의 노동자권리까지 적극적으로 고려해야 한다. 민주화의 이 두 범주는 곧 시장적 민주화의 두 범주를 가리킨다. 중요한 점은 이 둘이 피차 긴밀하게 연계되어 있다는 것이다. 예컨대 외적 민주화 수준이 취약하면, 탈상품화의 정도가 낮아 시장으로 강제적 (재)편입이 발생하지만, 그 때 내적 민주화를 통해 이 문제가 적절히 제어되지 않는다면 저임금이나 불안정고용 등과 같은 ‘어두운 고용’이 높아지고, 결국 시장 안팎에서 총 복지수준은 저하되게 된다. 또한 기업지배구조가 주주의 이해를 일방적으로 보호할 때 저임노동이나 해직 등으로 인한 종업원이나 하청업체 직원과 같은 여타 이해관계자들의 권익이 침범당하고, 그럴수록 국가복지, 즉 외적 민주화의 필요성은 증가하기 마련이다. 오늘날 저임과 불안정고용 등 ‘어두운 고용’의 가능성이 늘어나고, 실업급여의 수준이 낮고 급여조건이 까다로운, 즉 시장으로의 재편입을 재촉하는, ‘어두운 실업’이 증가하면서 전반적인 빈곤과 불평등 수준은 높아가는데, 오히려 주주 중심의 자본주의는 더욱 기승을 부리고 국민국가에 의한 전통적 탈상품화 체제는 항시적으로 위협받고 있다. 즉 우리는 외적 민주화와 내적 민주화가 끊임없이 위협받는 상황에서, 어두운 실업과 ‘어두운 고용’이 피차 맞물리며 상승작용을 일으키는 상황에 직면해 있는 것이다. 이러한 상황은 우리에게 복지국가에 대한 발상의 대전환을 절실히 요구하는 바, 이제 복지국가는, 복지국가 위기론이 함의하듯, 소비적 복지의 축소를 독려하는 수세적 재편이 아니라, 오히려 세계화(담론)가 가져다준 새로운 복지요구를 충족시키기 위하여, 국가의 탈상품화체계를 강화하고 복지개념을 기업내부의 영역으로 확장하는 공세적 재편을 모색해야 하는 것이다.