한국민주주의는 87년 민주화 이후 자유권과 참정권, 국가권력에 대한 통제 등 정치적 민주주의(87체제)를 신장시켜 오고 있다. 반면 한국민주주의는 97년 IMF관리체제 이후 심화된 신자유주의 시장경제(97년체제)가 만들어내는 불평등ㆍ차별ㆍ소외ㆍ배제로 인한 분열과 갈등을 제대로 조정ㆍ관리하는데 실패하고 있다. 이는 한국민주주의의 패러독스라 하지 않을 수 없다. 그런데 한국사회의 분열과 갈등은 한국민주주의 위기의 결과이지 원인이 아니다. 바꿔 말하면 분열과 갈등을 조정하기 위한 민주적인 정치시스템을 창출하지 못함으로써 분열과 갈등이 심화된 것이지, 분열과 갈등이 곧바로 한국민주주의 위기를 초래한 것은 아니다. 따라서 이제 한국민주주의의 과제는 사회의 분열과 갈등을 민주적으로 관리ㆍ조정하기 위한 새로운 정치시스템을 어떻게 디자인하느냐에 모아지고 있다. 정치시스템을 잘 디자인하는 문제야말로 한국민주주의를 발전시키는 요체이기 때문이다.
이런 문제의식에서 출발하는 이 책은 제1부에서 사회적 합의제(social corporatism)와 합의제 정치(consensual politics)에 기초하는 한국정치의 지향점을 모색한다. 사회적 합의제는 사회경제 파트너들 간의 네트워킹ㆍ파트너십에 기초하는 정책협의(policy concertation)를 통해 사회협약(social pacts)을 끌어내는 시스템이다. 반면에 합의제 정치는 정당들 간의 정책협의 및 합의를 끌어내는 시스템이다. 이 책은 이 같은 사회적 합의제와 합의제 정치를 토대로 한국의 포스트 87체제ㆍ98체제 정치시스템을 디자인하고 이를 통해 사회의 분열과 갈등을 조정, 사회통합, 즉 한국민주주의를 공고화해야 한다고 일관되게 주장한다.
이 책의 제2부에서는 제2차 대전 이후 사회적 합의제ㆍ합의제 정치를 작동시켜 온 가장 상징적인 서유럽 국가 사례의 제도화 과정을 추적한다. 그것은 한국 정치개혁에 의미심장하기 때문이다. 서유럽 민주주의의 발전은 사회의 다양한 이익과 가치, 특히 시장경쟁이 만들어내는 불평등과 차별과 배제, 이로 인한 갈등과 분열을 정치메커니즘을 통해 완화ㆍ해소하여 사회통합을 실현하는 과정이다. 특히 네덜란드ㆍ오스트리아ㆍ아일랜드에서 작동하는 사회적 합의제와 합의제 정치의 본질은 정책(의사) 결정ㆍ집행 과정에 사회경제적 정치적 결사체들이 참여하는 권력분점(power-sharing)에 있다. 사회경제 영역에서는 사회경제적 파트너와 정부 간 권력분점ㆍ공유(사회적 합의제), 정치영역에서는 정당 간 권력분점ㆍ공유(합의제 정치)가 제도화된다. 이를 통해 그들 국가에서는 사회적 타협이 정치적 타협으로 전환되고, 역으로 정치적 타협이 사회적 타협을 촉진함으로써 사회의 갈등과 분열을 조정하고 안정을 도모한다. 이러한 인식을 갖고 제2부에서 네덜란드ㆍ오스트리아ㆍ아일랜드의 사회적 합의제와 합의제 정치의 제도적 맥락을 분석하는 것은 한국정치의 발전에 시사하는 바 적지 않다.
이와 같은 맥락에서 저자는 이 책의 의미와 가치를 다음과 같이 제시한다. 우선 이 책의 가치는 한국 정치개혁의 지향점을 제시하고 있다는 데 있다. 현행 한국 정치는 다원주의적(pluralist) 이익대표, 그리고 소선거구 다수대표제-거대 양당제(형식은 다당제)-단일 정당 정부에 기초하는 다수제 정치(majoritarian politics)라는 두 중심축에 의해 작동한다. 하지만 한국 정치는 배제의 정치(politics of exclusion)로 인한 대표성의 사각지대를 만드는 등 제도적 피로(institutional fatigue) 현상을 보이고 있다. 즉 사회경제적 이슈에 따르는 복합적인 갈등과 분열이 정상적으로 조정ㆍ관리되지 못한다. 무엇보다 노사정 갈등이 지속되고 있으며 노사정위원회는 1998년 이후 유명무실한 기구로 전락된 지 오래다. 또 국회와 대통령 간에는 상생의 해법을 찾지 못하고 국회는 여야의 제로섬적 갈등의 장으로 전락되고 있다. 이 책이 지향하는 사회적 합의제와 합의제 정치는 한국 정치가 지향하는 다원주의 정치와 다수제 정치의 안티테제이다. 사회적 합의제와 합의제 정치는 위다척소(衛多斥少)의 원리가 아니라 ‘다사불란’(多絲不亂)의 원리에 따라 작동하는 ‘모두스 비벤디’(modus vivendi)의 정책결정 시스템이다. 이를 통해 제2부에서 논의되는 바와 같이, 서유럽 국가들의 사회적 합의제와 합의제 정치는 시민사회의 복합적인 사회갈등을 조정ㆍ관리해 사회통합을 제도화하는 데 성공했다. 이런 인식을 갖고 이 책은 사회적 합의제와 합의제 정치를 현행 한국 정치의 한계를 극복하는 대안으로 제시하고 있다는 점에서 의미가 있다.
둘째, 이 책은 정책산출(policy output)을 가능케 한 이해관계 투입(input-side)과정에 주목하고 있다는 점에서 한국 정치발전에 중요한 의미를 갖는다. 글로벌 시장화 이후 네덜란드ㆍ삿스트리아ㆍ아일랜드의 사회적 합의제와 합의제 정치는 경제효율성과 사회형평성 간 상충(trade-off between efficiency and equity)을 극복하는 정책레짐(정책 간 상호보완적인 연계의 조합)을 산출하는 데 중요한 변수로 작용했다. 즉 정당명부 비례대표제-우파ㆍ중도ㆍ좌파 다당제-의회ㆍ정부 차원의 정당 간 연합정치-조합주의적(corporatist) 이익대표 등 포괄의 정치(politics of inclusion: 의사결정권의 분점)가 작동하는 제도적 레짐(institutional regime: 제도 간 상호보완적 연계의 조합)이다. 대조적으로 한국정치는 현재 복지담론 정치가 보여 주듯, 정책의 인풋사이드에는 주목하지 않고 정책내용이 무엇이고 어떠해야 하는가에만 관심이 있다. 하지만 민주주의에서 정치의 중심은 정책의 아웃풋보다는 정책의 인풋사이드에 있다는 것을 인식해야 한다. 이 점에서 이 책은 복지 등 정책산출을 가능케 하는 포괄적 대표성(inclusive representativeness)을 투영하는 정치제도적 조건이 무엇인지에 대해 주목하도록 해 주고 있다는 데 의미가 있다.
셋째, 이 책은 둘째의 연장선상에서 정치제도적 매트릭스가 보다 정교하게 설계되어야만 실질적 민주주의가 실현될 가능성이 높아질 수 있다는 새로운 민주주의 담론을 창출할 수 있다는 데 의미가 있다. 한국의 많은 사람, 심지어 진보 사회과학계조차 한국민주주의가 절차적 수준에서는 완성 단계에 근접했고(비록 MB정부 하에서 크게 훼손되었지만) 이제는 실질적 민주주의의 확대가 한국민주주의의 주요 과제로 이해하는 경향이 있다. 이 책은 그러한 한국민주주의에 대한 이해와 인식의 오류를 바로 잡아 줄 것이다. 즉 한국민주주의의 과제는 단순히 실질적 민주주의 확대가 아니라 권력분점, 즉 우리 사회의 다양한 집단ㆍ계층ㆍ지역, 특히 사회적 약자들의 ‘동등하고 효과적’인 정치참여의 제도화를 촉진하는 절차적 민주주의를 발전시키는 문제라는 것이다.
마지막으로 이 책은 한국의 신자유주의 시장경제를 조정시장경제(coordinated market economy)로 전환하기 위한 정치경제 메커니즘을 밝혀 줄 수 있을 것이다. 네덜란드ㆍ오스트리아ㆍ아일랜드는 사회적 합의제와 합의제 정치의 역동적 상호작용이라는 정치경제 메커니즘을 통해 경제성장과 사회복지, 생산레짐(production regime)과 복지레짐(welfare regime), 자본주의 시장과 민주주의 정치의 공존을 가능케 한 조정시장경제를 구축했다. 하지만 민주화 이후 한국의 정치경제는 정치적 대표체계와 기능적 대표체계(functional representation system) 간 정합성을 정립하고 못하고 있다. 이 책은 한국에서 정치적 대표체계, 기능적 대표체계 간 상호작용이 어떻게 디자인되어야 하는가에 대한 규범적 문제에도 새로운 인식의 지평을 넓혀 줄 수 있을 것이다.

이 책은 제1부는 4장으로 구성된다. 먼저 제1장은 김대중ㆍ노무현 두 민주정부 하에서 노사정 거버넌스 시스템의 작동과정과 이에 영향을 미친 규정변수들을 분석하여 한국에서 구조적으로 갈등 관계에 있는 자본주의 시장경제와 민주주의의 공존 가능성과 한계에 어떻게 영향을 미쳤는가를 살펴보고 있다. 제2장은 한국 신자유주의 시장경제가 유발하는 사회경제적 이슈를 둘러싼 갈등과 분열을 관리ㆍ조정하기 위한 해법으로서 사회적 합의제를 포스트 민주화 시장조정 메커니즘으로 상정하고 그것의 바람직한 유형, 시스템 수준ㆍ운영양식, 정책의제, 참여주체 및 작동조건 등을 정립한다. 제3장에서는 한국민주주의를 공고화하고 질적 수준을 향상시키기 위한 헌정체제의 제도적 프레임을 합의제 정치패러다임의 관점에서 디자인한다. 특히 헌정체제가 기능적으로 상호 작용하는 여러 제도의 세트라는 점에 주목하고 수평적 수직적 권력분점의 제도를 논의한다. 제4장에서는 한국 정치에서 합의제 정치의 핵심 메커니즘인 정당 간 권력분점을 의미하는 연합정치(coalition politics)의 제도화 필요성과 가능성 그리고 그 효과를 논의한다.
제2부는 5장으로 구성된다. 제5장은 네덜란드에서 사회적 합의제인 노사(정) 간 사회적 파트너십이 어떻게 작동, 제도화되고 사회협약을 통해 유연안정성(flexicurity) 모델이 창출되는 과정을 분석하며 사회적 파트너십과 합의제 정치 간의 구조적 유질동상(isomorphism)을 논의한다. 제6장에서는 네덜란드 합의제 정치의 제도적 특징을 분석하고 그것이 시민사회의 종교ㆍ이념ㆍ계급ㆍ지역 등 복합적인 사회균열을 조정 관리하면서 제도화되는 과정을 논의한다. 제7장은 오스트리아의 사회적 합의제인 정책파트너십의 제도화 과정, 시스템 작동의 촉진 조건, 특히 사회적 파트너십과 합의제 정치의 융합 측면을 분석하며 세계화에 따르는 정치경제적 환경 변화로 정책파트너십의 도전 현상과 회생가능성을 논의한다. 제8장은 격심한 이념적 균열을 경험한 오스트리아의 합의제 정치의 제도화와 특성, 그리고 정치적 동력화, 1980년대 이후 나타난 정?적 경쟁성 강화 현상을 분석한다. 제9장에서는 영국의 다원주의 노사정 시스템과 아일랜드의 노사정 정책협의시스템 중 어느 시스템이 글로벌 시장의 충격을 흡수 관리하는 데 더 효과적인가를 천착하기 위해 양국 노사정 시스템 작동 과정을 분석한다.
이 책은 학술지에 발표된 논문도 포함되어 있으며 따라서 일부 장에서는 중복되는 논의도 없지 않음을 밝혀 둔다. 끝으로 저자는 많은 약점에도 불구하고 흔쾌히 이 책이 출판되는데 도움을 준 모든 분들게 감사를 표한다. 또 자료 수집, 교정 작업 등 이 책이 출판되기까지 항상 시간을 쪼개 주는데 인색하지 않는 이형남 조교, 정윤하 교육조교에게도 이 지면을 통해 감사를 표한다.
(/ 서문 중에서)

머리말

자본주의 시장경제를 작동시키는 세 중심축은 노동, 자본, 국가이다. 이 노사정관계가 전략적으로 어떻게 구조화되느냐 하는 문제는 자본주의 시장경제 그 자체의 발전 혹은 퇴영은 물론이고 민주주의의 질적 수준을 가늠하는 바로미터이다.
그런데 자본가들은 국가관리자들과 사적 유대(혼맥, 학연 등)를 형성하고 이데올로기적 기구(대학, 연구소, 언론 등)를 소유하거나 그에 대해 재정적 지원을 통해 친자본적 친시장적 세계관을 창출, 확산함으로써 국가의 정책결정 과정에 영향력을 행사할 수 있다. 만일 국가가 반기업적 반시장적 정책을 선택하는 경우 자본가들은 자본 스트라이크(투자축소, 자본이탈 등)를 감행할 수 있으며 이런 상황은 성장 및 고용 감소, 실업, 인플레이션 등 사회경제적 위기를 초래하여 정치인들의 권력 재창출을 어렵게 할 수도 있다. 결국 자본의 구조적 힘(structural power)은 국가관리자들로 하여금 정부의 안정적 재정 확보나 시민들의 정치적 지지를 극대화하기 위해서 자본의 사업신뢰(business confidence)를 조성해 주는 조건에서 권력을 행사토록 한다(Przeworski and Wallerstein, 1988: 23-24). 이런 까닭에 자본과 노동 간의 시장적 경쟁은 노동자들에게 불리한 게임으로 전개될 개연성이 높다.
한편, 자본과 국가에 대한 노동대중의 영향력도 만만치 않다. 노동대중은 정치지향적인 집단적 정체성을 갖고(Valenzuela, 1989: 447), 파업으로 자본가의 자본축적 활동을 방해하고 국가경제를 파국으로 몰고 감으로써 한 나라의 중장기적 거시경제에 심대한 타격을 가할 수 있다. 게다가 노동운동은 정치세력화를 꾀해 정권 퇴진운동의 형태로 국가정책에 압박할 수 있다. 나아가 노동대중은 글로벌 환경에서 국제적 연대인 ‘아래로부터의 글로벌화’ (globalization-from-below)를 추구하여 자본과 국가들에 의해 추진된 ‘위로부터의 글로벌화’(globalization-from-above)에 대항할 수 있다(Falk, 2000: 50-55; Stevis and Boswell, 2000: 154-161). 이처럼 노동대중은 자본가와는 말할 나위도 없고 자본축적 활동을 지원하고 사회통합의 수호자 역할을 수행해야 하는 국가와 갈등관계에 있다(Therbon, 1992: 28).
이와 같은 맥락에 비춰 보건대 자본주의 시장경제를 작동시키는 세 주체인 노동, 자본, 국가의 3자 관계는 본질적으로 이익갈등이 상존하는 정치적 현상이다(Pontusson, 1992: 1-41). 민주주의는 자본주의 시장경제가 야기하는 이러한 노사정 간의 이익갈등을 전제로 한다. 특히 노동의 역사는 국가와 자본을 상대로 해서 ‘더 많은 민주주의’(more democracy)와 ‘삶의 질 고양’을 위한 투쟁으로 점철되어 왔다. 서유럽 국가들에서 민주주의의 발전은 예외 없이 자본주의적 산업화과정에서 새롭게 성장한 노동세력을 정치의 제도권 내로 편입하여 노사정 관계를 재편성함으로써 계급 계층갈등을 해소하는 과정이었다. 이런 점에서 테르본(G. Therborn)은 민주주의를 자본주의적 시장경제의 모순의 산물로 보고 민주주의 발전 과정을 노동계급의 행동과 압력에 따르는 이익갈등이 제도화되는 현상으로 규정했다(Therborn, 1977). 바꿔 말하면 민주주의는 자본주의 시장경제에서 발생하는 노사정 간의 이익갈등 해결을 위한 정교한 규칙과 규범을 창출하는 과정으로 볼 수 있다(Rustow, 1970: 362). 따라서 노동-자본-국가의 제도화 과정은 민주주의의 내포적 심화 과정의 중심축으로 떠오른다.
이러한 관점은 노동-자본-국가의 역동적 상호작용이 어떻게 제도화되느냐 하는 문제가 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존 가능성과 한계를 규정하는 주요 변수가 될 수 있음을 의미한다. 무엇보다도 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존 가능성과 한계는 노동운동을 어떻게 제도화하느냐에 따라 적지 않게 좌우될 수 있다. 서유럽 민주주의국가들은 글로벌 경제의 도전과 충격 속에서도 노사정 거버넌스(labour-capital-state governance) 시스템을 통해 계급 계층갈등을 제도화하고 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존 가능성을 높이고 있다.
‘제3의 민주화 물결’을 경험했던 국가들도 노사정 거버넌스를 시도했다. 그들 국가는 군부세력 잶는 권위주의 정치세력을 국가권력으로부터 퇴장시키고 선거경쟁을 통해 민주정부를 수립함으로써 ‘민주화 이행’(democratic transition)을 통해 신생민주주의 국가로 부상했다. 이들 국가는 ‘민주화 이행’ 이후 신생민주주의 공고화와 신자유주의 시장경제 개혁이라는 이중적 과제에 봉착했다. 이러한 이중적 과제를 해결하기 위해 일군의 신생민주주의 국가들은 거버넌스 시스템을 작동시켜 노동-자본-국가 간의 갈등을 제도화하여 민주주의를 공고화시키고자 했다.
한국은 노사정 거버넌스 시스템을 통해 자본주의 시장경제와 민주주의의 공존 가능성을 실험한 사례이다. 한국은 전통적으로 이익결사체들을 위계적 수직적으로 통제하는 국가코포라티즘(state corporatism)을 경험했지만 민주화 이행 이후 거버넌스 시스템을 작동시켜 노동-자본-국가 간의 갈등을 제도화하려고 했다. 즉 1997년 말 외환위기를 계기로 촉발된 IMF관리체제에 대응하기 위해 김대중 정부는 노사정 거버넌스 시스템을 작동시켰다. 한국의 노사정 거버넌스 시스템은 경제위기 국면에서 노동-자본-국가 간에 첨예화된 갈등이 민주주의의 지속가능성을 위협하는 상황에 대응하려는 위기관리정치로 출발한 것이다. 이러한 노사정 거버넌스는 노무현 정부에서도 글로벌화 정보화라는 메가 트렌드 속에서 지속적으로 작동했다. 이는 한국정치가 자본주의 시장경제와 민주주의의 공존 가능성을 열어 놓았다는 데 매우 중요한 의미를 갖는다.
그렇다면 한국 노사정 거버넌스 시스템이 자본주의 시장경제와 민주주의를 공존시키는 데 성공적으로 작동했는가? 김대중 노무현 두 민주정부 하에서 정치적 민주화의 진전에도 불구하고 한국의 노사정 거버넌스 시스템은 사회양극화에 따른 노사정 갈등 해결을 제도화하는 데 기대만큼 성공하지 못했다. 이는 두 민주정부가 자본주의 시장경제와 민주주의를 공존시키지 못하는 적지 않는 한계와 모순을 드러냈음을 의미한다. 이 점에서 한국 사례는 노사정 거버넌스 시스템의 작동이 어떻게 시장경제와 민주주의 간의 공존 가능성에 한계를 드러냈는가를 천착하는 데 경험적 지형(empirical terrain)을 제공하고 있다.
그렇다면 두 민주정부 하에서 왜 한국 노사정 거버넌스 시스템이 성공적으로 작동하지 못해 자본주의 시장경제와 민주주의를 공존시키는 데 한계를 드러냈을까? 이런 문제의식을 갖고 제1장은 김대중 노무현 두 민주정부 하에서 노사정 거버넌스 시스템의 작동과정과 이를 제약하는 규정변수들을 분석하여 자본주의 시장경제와 민주주의의 관계에 어떻게 영향을 미쳤는가를 살펴보는 데 그 목적을 두고 있다.

이론적 틀

1) 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 긴장과 공존 가능성
자본주의 시장경제는 생산자원의 소유에 따르는 영향력의 차이로 인해 ‘자본의 지배’와 불평등한 사회를 수반하는 데 반해, 민주주의는 생산수단의 소유와 관계없이 1인 1표의 원칙에 기초한 ‘인민의 지배’와 평등사회를 추구한다. 또한 자본주의 시장경제의 일차적 관심은 성장의 효율성 가치에 있는 데 반해, 민주주의의 관심은 성장의 과실을 공정하게 분배하는 데 있다. 따라서 자본주의 시장경제와 민주주의의 사이에는 구조적으로 긴장과 갈등이 상존한다(Wolf, 1988: 20-23; 임혁백, 2000: 106-112).
첫째, 시장경제는 시민들이 국가를 움직여서 이뤄지는 ‘정치적 자원배분’보다는 생산자원 소유주에 의한 ‘시장적 자원배분’을 선호한다. 시장적 자원배분 메커니즘은 ‘보이지 않는 손’에 의하여 경제자원을 가장 효율적으로 배분해 준다는 것이다. 그러나 이는 허구이다. 시장경쟁은 공공재의 공급 결여, 외부효과(externalities), 규모수익체증(increasing returns to scale) 등을 발생시키는 불완전성으로 인하여 효율적 자원 배분에 실패할 가능성을 안고 있다. 이러한 시장의 불완전성은 시민의 삶의 질을 개선시키는 데 한계를 드러내고 민주주의의 질적 발전을 방해한다.
둘째, 시장경제는 분배적 정의를 보장하지 않는다. 시장경제가 내장하고 있는 ‘경쟁과 자율조정 메커니즘’은 경쟁력이 약한 개인과 집단과 기업에게 냉혹할 정도로 잔인하다. 경쟁에서 패배한 낙오자들에게 사회안전망을 제공하는 데 인색하고 사회경제적 불평등을 야기한다. 물질적 경제적 안전을 확보하지 못한 시민에게 민주주의가 보장하는 평등한 정치적 투표권은 큰 의미가 없을 것이다. 결국 시장경제는 사회경제적 불평등에 따른 이익갈등으로 인해 공동체의 해체를 초래할 수 있는 자기파괴성(self-destructiveness)을 내재하고 있어 평등사회를 지향하는 민주주의를 항상적으로 위협한다.
셋째, 사적 소유제를 기반으로 하는 자본주의는 권력자원(자금, 조직, 정보, 홍보 등) 동원능력과 기회의 불평등을 초래한다. 따라서 이는 절차적 민주주의가 추구하는 정치참여의 기회를 침해할 소지를 안고 있다. 정치적 경쟁에서 승리하기 위해 활용되는 권력?원 동원 측면에서 자본가들은 절대적 우위에 있다. 그들은 재력의 힘을 동원하여 직접 의회에 진출하거나 자신의 이해를 관철하는 정치세력을 지지하며 정치인과 정부관료들로 하여금 자신의 정치적 경제적 이익에 봉사하도록 로비 또는 압력을 가할 수 있다. 따라서 아무리 공정하고 민주적인 경쟁규칙이 적용된다고 하더라도 정치적 자유경쟁 메커니즘은 정치적으로 자본가들에게 유리하게 작용하고 사회적 약자에게는 정치적 불평등을 심화시킨다. 이것은 ‘인민의 지배’에 기초하는 민주주의를 침해한다.
이런 맥락은 자본주의 시장경제와 민주주의 사이에 지속적인 긴장과 갈등관계가 존재할 수 있음을 의미한다. 그렇다면 자본주의 시장경제와 민주주의 간에는 숙명적으로 공존과 양립이 불가능한 것인가? 서유럽 정치경제의 핵심적 과제는 어떻게 하면 자본주의 시장경제와 민주주의를 조화시키느냐 하는 문제였다. 이는 자본주의 시장경제의 두 주체인 체제 도전세력으로서의 노동계급과 체제 수호세력으로서의 자본가 계급 사이에 계급타협이 어떤 조건에서 가능할 수 있느냐 하는 문제이다. 계급타협의 이론적 인프라를 제공한 것은 케인즈주의적 복지국가였다(Sun, 2001: 136-138). 케인즈주의적 복지국가는 시장실패(market failure)를 극복하기 위한 국가의 유효수요 창출을 중시한다. 즉 국가가 완전고용과 복지제도의 확충이라는 이중적인 프로그램을 집행하는 것이다. 이를 통해 사회 전반의 소득이 증대하고 특히 저소득층으로 소득을 재분배하여 구매력이 증가하면 투자와 생산이 자극되고 실업이 감소하는 선순환이 이루어진다는 것이다. 결국 국가의 개입을 통해 시장의 비효율성과 비윤리성을 시정하고자 했던 케인즈주의적 복지국가는 시장경제의 횡포와 변덕으로부터 노동자들을 보호하고 계급 계층갈등을 감소시킴으로써 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 구조적 긴장과 갈등을 완화하는 틀로 자리매김 됐다.
그러나 글로벌 시장화는 케인즈주의적 복지국가의 기반을 침식하고 위협하기 시작했다. 이런 조짐은 글로벌 시장수요의 변화에 능동적으로 대응하려는 생산전략의 하나인 포스트포드주의(다품종 고품질 소량 생산방식)의 출현으로 가속화되었다. 포스트포드주의 생산패러다임은 케인즈주의적 복지국가를 슘페터적 근로복지국가(Schumpeterian workfare state)로 전환시켰다(Jessop, 1994: 29). 슘페터적 근로복지국가는 공급 측면의 개입을 통한 개방경제의 경쟁력 강화를 위해 생산체제 및 노동시장의 유연화에 치중한다. 이런 신자유주의적 상시 구조조정은 시장경제의 낙오자와 열패자 양산 등으로 사회 양극화를 심화시킨다. 이는 신자유주의적 시장경제가 계급 계층 간에 사회경제적 이득과 비용을 차등적으로 배분하고 갈등을 증폭시켜 민주주의의 지속가능성을 위협하고 있음을 의미한다(Katzenstein, 2003: 25). 이러한 글로벌 시장화의 충격 앞에서 계급 계층갈등을 조정하고 공동이익을 추구함으로써 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존 가능성을 높이기 위한 시스템은 무엇인가?
자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존 가능성은 사회질서를 조직하는 두 기본 원리인 시장과 국가가 조합되는 방식에 따라 다르게 나타난다. 시장주의 패러다임은 자유시장의 자기조정(self-regulating) 메커니즘이 경제자원을 가장 최적으로 배분하는 것으로 인식하고 국가개입의 최소화를 선호한다. 그러나 시장은 제로섬적 경쟁과 승자독식의 원리에 따라 작동하면서 승자와 패자를 가른다. 시장경쟁의 낙오자, 열패자들에게 최소한의 복지와 사회적 안전망을 제공하는 장치는 시장에 내장되어 있지 않다. 게다가 시장주의 패러다임은 수의 경쟁 원리에 따라 작동하는 다수제 민주주의(majoritarian democracy), 그리고 이익집단들의 ‘경쟁적 이익표출과 분산적 그룹 간 협상’으로 이뤄지는 다원주의 정치에 의해 시민들의 정책 선호가 충족되는 것으로 인식한다(Lijphart, 1999: 1-2; Cohen and Rogers, 1992: 411-414). 그러나 다수제 민주주의는 현재 제도적 피로(institutional fatigue)를 드러내고 있으며, 다원주의 정치에서 이익집단들은 정부나 의회의 정책결정 과정에 주체로 참여하지 못하고 로비 시위 등을 통해서 이익표출을 하는 데 그친다. 이런 시장주의 패러다임 하의 정치조건에서 글로벌 시장의 충격은 흡수될 수 없다. 한마디로 시장주의 패러다임은 불완전하며, 따라서 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 친화성을 담보할 수 없다.
한편, 국가주의 패러다임은 국가를 보편성의 원리에 따라 작동하면서 공동선(공공재 공급, 복지 등)을 추구하는 존재로 상정한다(Walder, 1995: 1-2). 시장의 결함을 교정하기 위한 국가의 통치는 기술관료 정치(technocratic politics)로 나타난다. 그러나 현대 국가는 신자유주의적 시장경제가 야기하는 계급 계층 갈등의 조정 관리를 위한 통치능력(governability)을 상실하고 있다. 국가의 통치능력 위기는 기술관료 정치로 극복될 수 없다. 국가관리자들은 보편적 이익의 수호자이면서도 동시에 사익을 챙길 수 있는 존재이기 때문이다. 기술관료 정치의 톱다운(top-down)식 정책결정 방식은 고삐 풀린 시장의 횡포와 변덕에 못지않게 비효율과 불공정한 배분을 초래하여 갈등을 조정 관리하는 데 한계를 드러낸다. 민주적 정책결정 방식은 자본주의 시장경제의 낙오자, 열패자 등 사회 저변층의 다양한 이익과 요구들이 정책결정 과정에의 투입(bottom-up input)에 의해 이루어진다. 이 점에서 기술관료 정치는 자본주의 시장경제가 야기하는 계급 계층 갈등을 조정하고 사회통합을 추구하는 민주주의의 가치와 규범에 반한다.
이와 같이 시장도 국가도 항상 실패의 가능성을 안고 있는 불완전한 사회조직 원리이다. 시장이 국가의 실패를 메울 수 있는 만병통치약이 아닌 것처럼 국가도 시장 실패에 대한 해법이 될 수 없다. 만약 시장과 국가가 모두 신뢰할 수 있는 사회질서 조직원리가 아니라면 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존을 가능하게 하기 위한 대안적 사회조직 원리는 무엇인가?
글로벌화라는 메가 트렌드 속에서 불완전한 시장과 불완전한 국가를 개혁하여 양자를 선순환적으로 매개하는 거버넌스(governance) 원리가 발전하고 있다. ‘시장과 통치에서 거버넌스로’(market and government to governance)라는 패러다임의 이동이 이뤄지고 있는 것이다. 거버넌스 패러다임은 시장과 국가를 대체하는 것이 아니다. 시장은 경쟁 원리에 의해 작동하면서 사적재화를 생산하고 사회갈등을 조정하는 방식인 데 반해, 국가는 위계나 강제 원리에 따라 작동하면서 사회경제적 자원을 배분하고 사회갈등을 조정하는 방식이다(Streeck and Schmitter, 1985: 11). 반면에 거버넌스는 시장실패와 국가실패의 가능성을 전제하고 경쟁과 강제의 원리보다 시장-시민사회-국가 간의 네트워킹, 파트너십 원리에 따라 작동한다. 따라서 거버넌스 패러다임은 시장 중심의 경쟁적 의사결정 시스템, 그리고 국가 중심의 수직적이고 위계적인 의사결정 시스템을 전환하여 시장-시민사회-국가 간 파트너십 하의 수평적인 의사결정 시스템을 추구한다. 바꿔 말하면 시장, 시민사회, 국가의 다양한 이해관계자들이 참여하는 권력분점(협치 혹은 공치)에 기반을 둔 정책결정 및 집행을 통해 이익갈등과 가치갈등을 조정하는 수평적 정책네트워크(policy network) 관리시스템이다(Hirst, 2000: 19-20; Paquet, 2001: 186-187).
거버넌스 시스템의 주요 기능은 경제정책과 사회정책을 긴밀히 연계하여 정책조정을 시도하는 것이다. 다시 말하면 시장-시민사회-국가 간의 네트워크 관리체제를 통해 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 구조적 긴장을 불러일으키는 가치 패키지인 성장과 복지, 경제효율성과 사회형평성, 혁신과 사회통합이 공존하는 사회로 도약시키고자 한다. 이를 통해 종국적으로 자본주의 시장경제와 민주주의, 신자유주의와 사회통합, 글로벌화와 민주주의 공고화가 상호 긴장, 충돌하지 않고 상호 강화, 공존 양립될 수 있다.