이 책은 제가 최근 10여 년간 교육헌법론의 관점에서 문제 상황이라고 생각하는 주제를 선정하고, 이를 헌법이론의 관점에서 검토하여 대안을 모색하며 발표한 논문 중 9편의 단독논문, 5편의 공동논문을 뽑고, 학회 발표문·토론문과 외부 기고문, 미발표 글 등을 보강한 것입니다.

이와 같은 기획을 한 이유는 두 가지입니다. 첫째, 헌법학에서 교육헌법론을 정립하여 제시하고 싶었습니다. 1988년 헌법재판소의 출범 이후 활발한 활동은 그간 학계의 선배들이 구축한 헌법이론을 체계적으로 정리하는 계기가 되었으며, 새로운 헌법 사례를 해결하는 과정에서 한 차원 깊고 정교한 헌법이론의 필요성을 확인하고 개발하는 계기가 되었습니다. 이러한 이유로 경제헌법, 정보헌법, 노동헌법, 환경헌법 등 그간 헌법학에서 미처 체계화하지 못했던 각 영역을 규율하는 헌법적 윤곽을 제시하고 헌법 문제를 발견하여 이를 해결하는 개별 영역의 헌법이론이 등장하였습니다. 그러나 교육영역을 규율하는 헌법적 윤곽을 제시하고 헌법 문제를 발견하여 이를 해결하는 교육헌법은 상대적으로 저발전하였습니다.

이 책을 통하여 저는 헌법학계와 교육법학계에 교육헌법론을 정립하여 제시하고자 하였습니다. 둘째, 공법학, 좀 더 세부적으로 헌법학을 전공하고 교육법을 연구하고 있는 저의 위치를 확인하고 앞으로의 연구 방향을 설정하고 싶었습니다. 그리고 선행 연구에 대한 인용을 좀 더 편리하게 하고 싶은 현실적 욕구, 대학원 제자들이 저의 글을 좀 더 손쉽게 읽을 수 있도록 배려하고 싶은 현실적 욕구도 있었습니다.

이 책에서 말하는 교육헌법론이란 교육영역을 규율하는 헌법적 윤곽을 제시하고 헌법 문제를 발견하여 이를 해결하는 헌법이론을 말합니다. 헌법이란 시민의 기본권, 이를 보장하기 위한 국가기관의 구성과 운영에 관한 사항을 정한 국가의 최고법입니다. 따라서 국가의 정체성, 헌법의 기본 원리, 시민의 기본권의 종류와 제한에 관한 사항, 의회·행정부·사법부의 구성과 운영에 관한 사항 등을 담고 있습니다. 그런데 헌법사항 중 자주 개정할 수밖에 없는 사항을 개정이 어려운 헌법전에 담으면 헌법이 현실에 적절히 적응하기 어려우므로 헌법사항을 헌법전에 모두 담을 수는 없습니다. 따라서 그러한 헌법사항 중 일부는 국회법, 공직선거법 등 다양한 법령에 담습니다. 여기서 헌법전에 담긴 헌법을 형식적 의미의 헌법, 헌법사항이지만 헌법전에 담기지 못하고 다른 법령에 담긴 헌법을 실질적 의미의 헌법이라고 합니다.

이를 교육헌법에 가져와 설명하면 교육헌법에도 형식적 의미의 교육헌법과 실질적 의미의 교육헌법이 있습니다. 형식적 의미의 교육헌법이란 「대한민국 헌법」이라고 하는 헌법전에서 교육과 관련되는 규정을 말합니다. 구체적으로는 헌법 제31조, 제22조, 제36조, 전문, 제10조 등이 이에 해당합니다. 그리고 실질적 의미의 교육헌법이란 교육영역에 적용되는 헌법사항을 규율하고 있는 규범의 총체를 말합니다. 여기에는 형식적 의미의 교육헌법뿐 아니라 교육에 관한 시민의 권리·의무, 국가·지방자치단체의 책임, 교육제도와 그 운영에 관한 기본적 사항을 규정하고 있는 「교육기본법」(법 제1조 참고), 교육부의 구성과 운영에 관해 규율하고 있는 「정부조직법」, 「교육부와 그 소속기관 직제」, 교육의 자주성·전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정하고 있는 「지방교육자치에 관한 법률」 등 헌법사항을 규정하고 있는 법률, 명령 형식의 규정이 포함됩니다.

국내에서는 이종근 교수님께서 이 용어를 처음 사용하였습니다. 그 후 황준성 박사님, 이덕난 박사님, 저도 교육헌법이라는 용어를 사용한 바 있습니다. 이 책에서도 교육헌법을 이와 같은 두 가지 의미로 사용합니다.필자는 한국 교육헌법론이 전환기를 맞이하였다고 생각합니다.1987년 민주항쟁에서 출발하여 제9차 개정 헌법으로 결실을 맺은 1987년 체제를 통하여 우리나라는 대통령 직선제, 국회 기능의 강화, 입헌주의의 보루로서 헌법재판소의 설치 등 형식적 민주주의의 기틀을 마련하였습니다. 그리고 그 후 노태우 행정부, 김영삼 행정부, 김대중 행정부, 노무현 행정부, 이명박 행정부, 박근혜 행정부, 문재인 행정부를 거치며 정당 간의 경쟁을 통한 정권 교체와 시민의 기본권 강화, 복지국가 정책 등을 실현하며 그 기틀을 내실화하는 단계를 거치고 있습니다. 그러나 그와 함께 빠르게 사회불평등이 심화되고, 사회불평등이 교육불평등으로 전이되며 교육의 세대 간 지위 대물림, 양극화, 시민단체와 노동운동의 역기능 발생, 위험사회의 심화 등 우리 삶을 위협하는 문제점이 발생하였습니다.

형식적 민주주의의 기틀 위에 실질적 민주주의 실현은 여전히 우리 사회의 과제입니다. 이러한 일련의 변화 과정에서 교육영역도 대체로 같은 경로를 밟으며 성과와 한계를 보였습니다. 다만 전체 사회 체계 내에서 교육의 기능, 교육계의 구조와 분위기 등으로 인하여 그러한 현상이 다소 늦게 발생하는 시점의 문제가 있기도 하고, 시민단체와 노동운동의 부패와 같이 다소 영향이 덜한 것과 사회불평등의 교육불평등으로 전이와 교육의 세대 간 지위 대물림과 같이 직접적인 영향이 있는 특수성도 있습니다. 한편, 세월호 사건 등은 안전사회 요구의 직접적 계기가 되기도 하였습니다. 한편, 교육영역에서 발생하는 헌법 문제를 발견하고 해결하는 교육헌법론의 관점에서는 이와 같은 현실 문제 중 교육헌법론에서 관심을 가질 문제를 찾아 정의하고, 현실과 이론의 상호작용 등을 고려하여 이를 좀 더 정교하게 분석하고 대안을 제시하여야 합니다.

이와 같은 한국 사회의 변화, 거기서 교육영역에서 변화, 그에 대응한 교육헌법론의 발전의 변증법은 이 책 이곳저곳에 녹아 있습니다.이 책을 통해 독자께서는 우리 교육이 형식적 민주주의적 관점과 실질적 민주주의적 관점 모두에서 과제를 안고 있다는 것을 알게 되실 것입니다. 교육뿐 아니라 우리 사회의 많은 영역이 이와 같은 이중적 과제를 안고 있기 때문에 어쩌면 그것은 너무도 당연하다고 생각할 수 있습니다.

교육법론의 규범적 논의는 네 차원으로 나누어 볼 수 있습니다. 첫째, 당해 주제에 대하여 우리 현행 헌법은 어떠한 태도를 취하고 있는지 해석론을 제시하고 이 해석론에 따라 당해 주제의 해법을 모색하는 헌법해석론적 논의입니다. 예를 들어, 이 책 제1장, 제2장, 제3장, 제4장 글과 같은 것이 그 예입니다. 둘째, 현행 헌법해석론의 문제점은 무엇이고 이를 어떻게 규정하는 것이 타당한지 제시하는 헌법정책론적 논의입니다. 예를 들어, 이 책 제2장, 제14장 글과 같은 것이 그 예입니다. 셋째, 현행 헌법의 태도를 구체화하여 입법에서는 당해 주제를 어떻게 구현하고 있는지 현행 법률해석론을 제시하고 이 해석론에 따라 당해 쟁점의 해법을 모색하는 법률해석론적 논의입니다. 넷째, 현행 법률해석론을 바탕으로 그 문제점은 무엇이고 그것이 위헌은 아닌지, 이를 어떻게 규율하는 것이 타당한지 제시하는 입법정책론적 논의입니다. 예를 들어 이 책 제7장, 제8장, 제10장, 제11장, 제12장, 제13장 글과 같은 것이 그 예입니다.

이 책은 교육헌법론에 관한 것이므로 헌법해석론적 차원, 헌법정책론적 차원, 입법정책론적 차원의 논의를 한 글로 구성되어 있습니다. 독자들은 이 책을 읽으시면서 당해 글이 어느 차원에서 논의를 하고 있는지 검토하면서 읽으시면 큰 도움이 되실 겁니다.

제가 은사님, 여러 선후배님의 글을 읽으면서 세상을 읽는 데 큰 힘을 얻고, 공부하는 데 즐거움과 위로를 받았던 것처럼, 이 책이 독자들께 세상을 읽는 데 조그만 힘이라도 되고 즐거움과 위로를 드릴 수 있다면 더 이상 바랄 것이 없습니다. 이 책을 출간하는 데 많은 분의 도움을 받았습니다. 우선 은사님이신 허영 교수님과 전광석 교수님께 감사드립니다. 그리고 한국교원대학교 일반사회교육과 교수님들께 감사드립니다. 그리고 교육학계에서는 이방인인 저를 따뜻하게 대해 주시고 교육에 관해 많은 것을 가르쳐 주신 한국사회과교육학회, 한국사회교과교육학회, 한국법과인권교육학회, 대한교육법학회 선후배, 동료들께 감사드립니다. 그리고 한국 교육계의 다양한 문제를 진지하게 검토하며 많은 영감을 주는 우리 대학원과 학부 학생께 감사드립니다. 또한 공부와 삶을 함께 하는 우리 연구실 구성원인 전윤경 박사님, 이수경 박사님, 박사논문을 준비하고 있는 양지훈 선생님, 김현정 선생님, 이경진 선생님, 최종찬 선생님, 박사과정에서 열심히 공부하고 있는 김신아 선생님, 차재홍 선생님, 석사과정에서 열심히 공부하고 있는 김지원 선생님, 강용대 선생님, 김동하 선생님에게도 고마운 마음을 전합니다.

책을 출간하는 데는 제 연구조교인 이규환 선생님의 특별한 도움이 있었습니다. 새 학기부터 박사과정에서 공부하게 된 것을 축하합니다. 이 책을 출판해 주신 박영사 안종만 회장님, 안상준 대표님, 김한유 대리님, 윤혜경 선생님께 감사드립니다. 그리고 사랑하는 아버지, 어머니, 장모님께 감사드립니다. 마지막으로 아버지로서 제 역할을 못하는데도 건강하고 바르게 자라고 있는 상원, 상윤과 부족한 남편을 늘 곁에서 지켜주는 사랑하는 아내 성경에게 고마운 마음을 전합니다.