분권에 대한 우리 지식 수준은 ‘투쟁적 분권’이다. 지금까지 투쟁적 분권으로 정책을 펴왔지만, 지방의 문제는 여전하고 수도권 과밀 문제도 해결되지 않았다. 이제 분권에 대한 생각, 패러다임을 바꾸어야 한다. 투쟁적 분권에서 지역 간 경쟁을 통해 상생하는 ‘자유적 분권’으로 생각의 패러다임을 바꿔야 한다. 그러기 위해선 분권의 개념과 철학, 역사에 대한 새로운 지식이 필요하다.
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중앙 권력을 무조건 지방에 줘야 한다는 것은 정치 선동일 뿐이다. 권력은 구체적으로 정책으로 표현된다. 환경, 교육, 치안, 재정, 조세 등 지방에 영향을 미치는 많은 정책이 있다. 이들 정책에 대해 중앙과 지방 간 권력의 조화 수준을 선택해야 한다. 현실에선 이상적인 단 하나의 해답은 없다. 오랜 기간 익숙해졌던 중앙 중심의 정책에서 변화할 때 이에 수반되는 비용도 발생한다. 중앙과 지방이 보는 관점이 다르기 때문이다. 중앙은 국가 전체를 보고 지방은 그 지역만을 본다. 분권해야 할 분야에 대한 적절한 고려없이 무작정 지방으로 권한을 넘길 수는 없다. 따라서 이런 비용도 고려하면서, 지금 시대에 맞고 지역 여건에 적합한 ‘최적의 분권 구조’를 도출해야 한다.
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‘지방 분권’은 두 가지 명사, 즉 지방과 분권이 합한 개념이다. 분리해서 하나씩 설명해 본다. ‘지방’의 사전적 의미는 ‘1) 어떤 방면의 땅, 2) 서울 이외의 지역’이다. 지방 분권이란 용어를 사용하는 사람의 의도는 지방의 사전적 의미에서 두 번째를 묵시적으로 나타내고 있다. 즉 서울 이외 지역으로서 ‘지방’을 정의하므로, 서로 소통하는 과정에서도 이런 의미로 지방이란 용어를 사용한다. 일반인을 대상으로 ‘서울은 지방인가?’라고 질문해 보면, 대부분 서울은 지방이 아니라고 한다. 지방이란 용어의 사전적 의미에서 첫 번째 의미는 사라지고, 두 번째 의미만 사용되고 있음을 보여준다.
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정부 간 권한을 배분한 후에 비로소 자치를 논할 수 있다. 따라서 분권은 자치를 위한 선행 조건이다. 분권은 특정 사무의 권한을 중앙 정부와 지방 정부 중 어디에서 담당하는 것이 국가 전체 관점에서 나은 방향인가의 문제다. 중앙 정부는 모든 지역에 공통적으로 혹은 획일적으로 적용 가능하기 때문에 규모의 경제 측면에서 효율적이다. 반면 지방 정부는 주민 자치 측면에서 스스로 결정하고, 작은 정부일수록 주민과 긴밀하게 연계된다. 그래서 주민들이 원하는 바를 정확히 파악할 수 있다는 점에서 지방 정부가 담당하는 게 낫다.
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분권의 본질은 ‘자유와 책임’이다. 우리는 자유를 좋아하지만 책임은 싫어한다. 그러나 자유의 본질에는 책임이 동시에 주어진다. 분권이란 동전의 앞면은 ‘자유’이며 뒷면은 ‘책임’이다. 자유는 어떤 이상적인 형상을 표현하는 것이 아니고, 스스로 책임지면서 행동하는 그 자체다. 자유는 항상 좋은 건 아니다. 오히려 자유로 인해 현재보다 나쁜 상태로 갈 수도 있다. 자유로서의 분권은 지역 발전으로 가는 게 아니고, 지역이 퇴보할 수도 있다. 그래서 분권이란 자유를 얻으려면 가난해도 좋다는 용기를 가져야 한다. 그런 지역만이 분권을 요구해야 한다.
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‘보충성 원리’를 중앙-지방 관계에 적용하면, 지방에 자유를 우선적으로 부여해야 한다. 즉 지방에서 자유롭게 책임지면서 추진하는 자치권을 가지되, 스스로 해결할 수 없는 영역 은 중앙에서 보완적 기능을 하는 것이다. 지방이 자유를 가지기 위해서는 중앙의 권한이 지방으로 이양되어야 하며, 이게 ‘분권’이다. 따라서 분권은 지방이 중앙으로부터 자유를 가지기 위해 선행되어야 할 제도적 환경이다.
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지역이 중앙 정부로부터 이전 재원을 받는 이유도 명확한 논리를 세울 필요가 있다. 지역이 가난하기에 따뜻한 마음을 가진 중앙에서 도와주는 행위가 아니다. 지역은 지역민만을 위한 공간이 아니다. 해당 지역은 특성에 따라 전 국민이 방문하는 관광지일 수도 있고, 전 국민이 향유하는 재화를 생산하는 곳일 수도 있다. 이처럼 각 지역은 국가 전체를 위한 공간으로 제각각 활용되고 있다. 중앙에서 지방으로 이전되는 재원은 지역에서 생산하는 국가적 재화 혹은 서비스에 대한 대가를 중앙에서 받는 것이다.
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자연 환경은 파괴하지 않는 범위에서 개발해야 할 대상이지 주술적 숭배 대상이 아니다. 결국 자연 환경도 인간을 위한 자산이지, 인간을 넘어서는 신성한 영역이 아니다. 자연을 신의 영역으로 생각하고 개발을 두려워하는 나라는 후진국이다. 자연 환경은 보전하면서 끊임없이 개발되어야 그것이 문명이고 선진국으로 가는 길이다. 근대화가 이루어지기 전 시대 에선 산에 산신령이 사는 줄 알았다. 자연을 두려워했다. 환경단체의 인식은 산에 산신령이 살고 신을 노하게 해서는 안된다는 인식과 다를 바 없다. 반근대적이고 반성장적이며 반문명적이다.
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자연 환경은 인간을 위해 존재한다. 남티롤은 최고의 자연 환경인 알프스를 이용해 가장 잘 사는 지역으로 만들었다. 우리 분권이 배워야 할 교훈이다. 자연은 산신령의 영역이 아니고 인간의 영역이다. 개발과 보존이 이분법적이고 극단적으로 대치하는 개념이 아니라 같이 보전하고 개발할 수 있음을 남티롤을 보면서 확신했다. 우리 분권이 가야 할 방향이다.
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지역이 발전하기 위해선 기업 유치가 최고 정책이다. 어떻게 하면 기업을 유치할 수 있나? 기업 유치는 슬로건을 내건다고 되는 것이 아니고, 기업이 올 수 있는 환경을 만들어 주면 된다. 기업 입장에서 입지를 선정할 때 기업 활동하는 데 필요한 비용이 가장 낮은 곳을 선정한다. 기업 유치는 기업 비용을 어떻게 하면 가장 낮추어 주느냐에 대한 질문과 같다. 지역이 지방세 권한을 가지는 세입 분권을 확보하면 기업 유치를 위한 정책 수단으로 지방세를 활용할 수 있다.
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기초 정부의 숫자는 광역 정부보다 심각하다. 인구 3만 명 이하인 기초 정부가 30개 수준이다. 기초 정부 지위를 가지면 기초 의회 등 민주 체제를 갖춰야 한다. 인구 3만 이하인데 민주 체제를 운영하는 비용이 너무 크다. 기초 정부는 실제 경제 활동 지역과 연계하는 게 이상적이다. 기초 정부도 정치적 타협의 결과이므로, 경제적 관점에서 획일적으로 개혁하기는 어렵다. 기초 정부에서 자발적 통합하게 할 경제적 유인을 펴는 게 최선의 방법이다.
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지역의 인재 유출이란 허상에 현혹되지 말자. 지역 인재라고 반드시 그 지역에서 일자리를 잡는 것은 바람직하지 않다. 개인마다 각자 가진 특성이 천차만별이다. 그래서 자신에게 맞는 일자리는 세계 속에서 찾는 게 바람직하다. 지역의 부모 입장에서 똑똑한 자녀가 그 지역 내에서 일자리를 잡는 게 좋은 것인가? 넓은 세계로 나가, 세계의 인재들과 경쟁하고 배우는 것이 더 낫다. 지역 인재가 세계의 인재로 발전하는 게 낫다는 말이다.
--- p.108

이제 지역의 경제 전략도 관광이 아닌 일자리에 초점을 맞추어야 한다. 일자리가 많으면 관광은 뒤따라온다. 지역에서 전통적으로 강조했던 관광이란 용어를 버리자. 대신 일자리 만드는 기업이 오게 하는 전략으로 바꾸자. 그러기 위해서 기업이 경제 활동하기 좋은 지역으로 모든 규제를 없애는 데 정책을 집중하자. 지역을 ‘기업 천국’이 되게 하자.
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지역이 분권 독립체가 되기 위해선 글로벌의 의미를 인지하고 지역민 간에 공유해야 한다. 글로벌이라는 렌즈를 통해 생각하고 행동해야 한다. 글로벌에서 먼저 생각해야 하는 것 은 ‘글로벌 가치’다. 전 세계인이 공유하는 글로벌 가치가 무엇인가에 대한 근본적인 질문이다. 다양한 인종과 지역으로 분화되어 혼란스럽게 보이는 지구에서 공유하는 글로벌 가치는 ‘자유’다. 자유 중에서도 으뜸은 ‘경제 자유’다. 결국 모든 지역에서 먹는 문제가 가장 중요하기 때문이다.
--- p.121

특별자치도의 영어 표현은 ‘state’가 바람직하다. 우리 지역이 하나씩 특별자치도가 되면서 지역은 영어로는 state를 지향해야 한다. 향후 우리 분권이 모든 지역에 확대될 때, 모든 지역은 ‘특별자치도’가 될 것이다. 그럴 경우, 모든 지역에서 특별자치도 이름을 붙일 필요가 없다. 그러면 한국 이름은 옛 지명으로 변환될 수 있을 것이나 영어 state 명칭은 남아서 의미를 더해줄 것이다. ‘특별자치도’의 영어 표기는 ‘state’이다.