통치 형태란 무엇인가
무리를 지어 사는 동물의 세계에도 우두머리는 존재한다. 디즈니의 만화영화 ‘라이언 킹’은 동화적 소재와 만화적 상상력에도 불구하고 동물 세계에 우두머리가 존재할 뿐만 아니라 그것이 결정되는 방식이 매우 폭력적이라는 사실을 잘 보여주고 있다. 싸움에서 승리한 강한 수컷만이 무리를 이끌 수 있는 우두머리가 되는 것이다. 그러나 개미나 벌처럼 군집을 이루며 사는 또 다른 곤충 무리의 우두머리인 여왕개미, 여왕벌은 싸움을 통해서가 아니라 선천적으로 암컷이 우두머리로 점지된다. 동물의 세계에서도 우두머리를 결정하는 방식은 이처럼 다양하다. 만물의 영장이라는 인간을 동물들과 동일한 수준에서 비교할 수는 없는 일이지만 인간의 삶 역시 무리를 지으며 사는 동물의 세계와 근본적으로 다르지 않다.
아리스토텔레스가 말한 대로 인간은 사회를 이루며 살아가는 정치적 동물이다. 그러나 공동체를 이끌어 갈 지도자나 정치제도 없이 모두가 질서를 유지하며 평화롭고 안정적으로 살아갈 것으로 기대하기란 어렵다. 홉즈(Hobbes)나 로크(Locke)와 같은 사회계약론자들은 ‘자연 상태’에서는 안전과 평화를 얻기 어렵기 때문에 다른 사람의 생명ㆍ자유ㆍ재산을 침해하지 않기로 하는 사회계약을 체결하고, 그 결과 이러한 동의를 강제하는 주권적 권력이 출현하게 된다는 것이다. 이들이 말하는 주권적 권력은 결국 국가를 이끌어 갈 우두머리의 존재와 긴밀한 관련을 갖는다. 혼돈과 무정부 상태로의 추락을 막기 위해서는 강력한 지도자에 의한 정치적 질서와 안정의 확립이 필요하다는 마키아벨리의 사상 역시 정치 공동체 내 우두머리의 중요성을 지적하고 있는 것이다.
이 책에서 다루고자 하는 통치 형태는 단순화해서 말한다면 정치 공동체의 우두머리를 어떤 형태로 설정할 것인가에 대한 문제의식이다. 즉 통치 구조는 권력 집행의 주체와 정치적 지배의 틀을 어떻게 정할 것인가에 대한 문제이며 이 때문에 정부 형태, 권력 구조 등의 명칭으로도 불리고 있다. 통치 형태의 설정과 관련하여 주목해야 할 점은 크게 두 가지로 정리해 볼 수 있다. 그 하나는 우두머리에게 어느 정도의 권한을 부여할 것인가 하는 점이다. 이에 대한 기준도 몇 가지로 나눠볼 수 있다. 첫째, 정치적 우두머리에게 어느 정도의 권위를 허용할 것인가 하는 점이다. 즉 국가 원수(head of state)와 행정 수반(head of government)의 권한을 모두 한 사람에게 부여할 것인지, 아니면 다른 사람들에게 각각 나눠줄 것인지 하는 문제가 여기에 포함될 수 있다. 우리나라나 미국의 대통령제에서는 이 두 가지 권위가 한 사람에게 모두 집중되어 있으나, 내각제 국가에서는 이 두 가지 권한이 나눠져 있다. 한편, 국왕이 존재한다면 국왕이 어느 정도의 권한을 갖느냐 하는 문제도 이와 관련된 사안이다. 국왕이 국가 원수라는 상징적인 존재로만 남아 있느냐 혹은 실질적인 영향력을 갖는 우두머리로 활동하느냐에 따라 통치형태는 달라진다. 전자는 입헌군주제가 되고 후자는 군주제 국가의 형태가 될 것이다.