올라갈수록 권한은 커지지만 책임은 줄어든다?
문제의 핵심은 비상식적인 관료 시스템!

삼풍백화점 붕괴, 대구 지하철 참사, 국가정보원의 선거 개입과 간첩 조작 사건, 용산 참사 그리고 세월호의 침몰…. 국가적 대형 사고가 발생할 때마다 누군가는 책임을 지고 사퇴하고, 후속 조치들이 발표되지만 그때뿐이다. 시간이 지나면 사건은 형태를 달리하여 되풀이된다.
『똑똑한 사람들의 멍청한 짓』의 저자 최동석 교수는 이러한 현상이 반복되는 원인을 개인의 무능이나 국민성이 아닌 ‘관료 조직의 의사결정제도’에 두고 있다. 시스템이 똑똑한 사람들을 무능하게 만든다는 것이다. 그 의사결정 메커니즘이 바로 ‘품의제도’다.
품의제도란 조직에서 어떤 사안에 대한 의사결정을 내릴 때, 실무를 담당하는 하급자가 양식화된 문건을 작성한 뒤 이를 윗선으로 올려 최종결정자에게까지 차례차례 결재를 받아 시행하는 제도를 말한다. 그렇기 때문에 어떤 의사결정에 문제가 발생하면 그 책임은 최종결정자뿐만 아니라 결재에 참여한 모두에게 있다. 그래서 품의제도는 마치 여러 사람의 의견을 수렴하여 사안을 결정하는, 얼핏 보면 ‘민주적인 제도’처럼 보인다. 하지만 이는 최종결정자에게 권한은 몰아주고 책임은 지우지 않는 제도일 뿐이다.
우선 의사결정에 대한 권한과 책임이 불분명하기 때문에, 하급자는 본인이 직접 잘못된 의사결정과 실행을 하지 않더라도 권력자의 필요에 따라 희생양이 될 수 있다. 대개 윗사람이 행사한 권한에 대한 책임은 아랫사람이 지고, 그래서 큰 사고가 발생하면 그 사건과 직접적인 관련이 없는 사람들이 도의적인 책임을 지고 물러난다. 이 제도에서 부하들은 상관에게 품의하기 위한 ‘인적 자원’에 불과할 뿐 아무런 자율적 결정 권한도 없고, 고유 업무도 갖지 못한다.
그럼에도 품의제도가 폐기되지 않는 이유는 간단하다. 권위주의적인 사람들에게는 품의제도보다 더 좋은 제도가 없기 때문이다. 상관이나 지도자로서 현실을 분석적이고 체계적으로 이해한 후 이를 토대로 보다 더 나은 미래를 설계하려면 끊임없는 공부와 창의적인 아이디어 생산이 필요하지만 이는 그렇게 간단하지 않다.
최동석 교수는 독일연방은행 직원들과 나누었던 대화를 통해 이러한 우리나라의 관료 사회와 서구 관료 사회의 실태를 비교한다.

“우리는 63세까지 일해야 해요. 정년 나이가 너무 높아서 불만이지요.”
“우리는 58세까지밖에 일을 못 해요. 그것도 56세에는 현업에서 손을 놓고 후선으로 물러나야 하는데, 독일은 상당히 좋은 편이군요. 우리도 정년을 좀 더 연장해야 하겠네요.”
“(…) 역시 한국인은 일하기를 좋아하고, 더 오래 일하기를 원하는군요. 우리가 58세까지라면 얼마나 좋을까….”
저는 어안이 벙벙해졌습니다. 그들은 정년을 낮추기를 원했고 우리는 63세까지 연장하기를 원하고 있으니 말입니다. (…) 그들이 은퇴하기를 원하는 이유는 윗자리로 올라갈수록 자신이 직접 처리해야 할 업무량과 권한이 늘어날 뿐 아니라 동시에 책임도 막중해져 육체적, 정신적 압박이 훨씬 커지기 때문입니다. (…) 그뿐 아니라 우리나라 사람들이 위로 올라가면 갈수록 권한은 막중해지면서 책임은 오히려 줄어드는 매우 ‘야릇한’ 시스템 속에 살고 있다는 사실을 잘 모르기 때문입니다 ―‘한국인은 일하기를 좋아한다???중에서

올라갈수록 책임과 권한이 모두 막중해지는 서구 조직과 달리 우리나라 관료 사회는 지위가 올라갈수록 더 많은 아랫사람들을 거느리고, 더 많은 보수를 받고, 더 많은 권력을 누리지만, 반면 책임은 오히려 줄어드는 기형적인 구조를 갖고 있다. 승진 이데올로기가 우리 사회를 지배하고 있는 이유도 바로 여기에 있다. ‘일단 올라서면 모든 것을 갖되 아무것도 책임지지 않는’ 원시적이고 야만적인 제도 때문에 수단과 방법을 가리지 않고 승진하고 승리하는 데 사활을 거는 것이다. 이러한 시스템 안에서는 관료들이 국민이나 아랫사람들을 신경 쓰지 않는 것도 어찌 보면 당연한 일이다. 오직 자신에게 은혜를 베풀어줄 상관에게만 잘 보이면 되기 때문이다.

제도를 바꾸지 않는 한
어떠한 개혁도 성공할 수 없다

영어에는 ‘결재’라는 단어가 없다. 개인이 독립적으로 자신의 권한과 책임에 따라 의사결정을 하기 때문이다. 최동석 교수는 품의제도의 대안으로서 이러한 합리적인 의사결정 방식을 제시하면서 이를 ‘단위업무담당제’라고 부른다.
단위업무담당제에서 상관은 의사결정 사안을, 품의제도에서처럼 위계질서에 따라 업무 지시를 내리는 게 아니라 그 사안에 대한 전문가, 즉 적임자를 골라 직위에 관계없이 업무 지시를 내린다. 그러면 업무를 맡은 담당자는 자신의 부하에게 그 일을 재차 지시하는 것이 아니라 직접 검토안을 작성하여 보고한다. 그리고 상관은 보고안을 검토한 후 자신의 책임하에 의사결정을 내린다. 그렇기 때문에 각 직책을 맡은 사람들은 자신의 고유 업무를 갖고 있을 뿐 아니라 자신의 결정에 대한 책임을 오롯이 진다. 평가 역시 직무 수행 결과에 따라 매겨지기 때문에 규제를 위한 규제도 있을 수 없다. 한마디로 각자 자기 일을 자기가 알아서 하는 시스템인 것이다.
국가적인 위기를 경험할 때마다 개인의 의식을 바꾸고, 조직을 바꿔야 한다고 말한다. 그래서 의식 개혁을 위한 각종 교육과 연수 프로그램을 만들어 시행한다. 그러나 이는 잘못된 방법이다. 우리는 이미 새마을 운동, 새정신 교육, 새생활 운동, 바르게 살기 운동, 심성 훈련, 각종 의식 개혁 교육 등에 수많은 시간을 소비했다. 구호나 운동, 정신 교육 프로그램으로는 개인이 변화하지 않는다는 것을 우리 모두는 경험적으로 알고 있다. 오히려 개인의 의식을 바꿔야 한다는 구호는 자신의 생각을 조작하려 한다는 반감을 갖게 할 뿐이다.
인간이 만든 제도는 결국 다시 인간을 만든다. 오늘날 대한민국의 관료 조직이 과거에 성공적이었던 사고방식과 행동 패턴을 바꿔야 하는 이유도 바로 여기에 있다. 제도를 바꾸지 않으면 부패에서 부패로, 왜곡에서 왜곡으로 이어지는 악순환의 고리를 끊을 수 없다. 무능과 부패를 가속화하는 제도에서 벗어나지 못하는 한, 어떠한 개혁도 무용지물이 되고 말 것이다.