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한국행정의 역사적 기원

POD도서

김석준 저

BOOKK(부크크) 2026.03.06.

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책소개

이 책의 제목인 ‘한국행정의 역사적 기원’은 ‘한국행정의 철학적 기초’와 더불어 저자에게 지난 50여년 간의 화두였고 숙제였다. 행정학을 공부하면서 한국행정의 역사적 뿌리와 철학적 기초가 무엇인가라는 의문은 점점 커졌다. 한국행정과 한국행정학에 제기된 수많은 정체성 위기와 학문적 위기에 대해 다양한 해결방안이 제기되었으나 가야할 길은 멀었다. 이에 저자는 한국행정의 역사적 기원과 철학적 기초를 밝혀야 한다는 사명감을 자임하면서 오랜 기간 연구와 실무경험 및 고뇌를 통해 그 답을 찾고자 노력했다. 이것을 위해 한국행정을 비교역사적ㆍ국가학적ㆍ문명사적 방법을 통해 ‘한국행정의 역사적 기원’을 밝히고, 행정철학적 접근을 통해 ‘한국행정의 철학적 기초’을 밝히게 되었다. 먼저, ‘한국행정의 역사적 기원’을 밝히고자 저자의 박사학위논문은 한국과 대만의 ‘발전국가’의 역사적 뿌리를 비교역사적ㆍ국가학적 접근을 통해 분석했다. 한국행정학을 국가학적 접근을 통해 《한국산업화국가론》ㆍ《미군정시기의 국가와 행정》ㆍ《국가변동론》ㆍ《국가능력론》 등 현대국가를 연구한 뒤, 《한국고대국가학: 고조선의 국가와 행정》ㆍ《한국중세국가학: 고려의 국가와 행정》 (상, 하)ㆍ《한국근대국가학: 역동적 문화대국 조선의 국가와 행정》(제1권 ~ 제9권)ㆍ《한국문명축적론》ㆍ《한국행정문명론》 등을 40여 년간 집중적으로 연구했다. 그 뒤 《AI혁명론》ㆍ《AI문명론》ㆍ《지능국가론》ㆍ《디지털ㆍAI거버넌스》ㆍ《한국행정학의 지능문명론적 접근》 등을 저술하면서 ‘한국행정의 역사적 기원’에 대한 대답을 얻었다. 그것은 한국행정을 문명론적ㆍ행정문명론적 접근(administrative civilizational approach)을 통해 풀어야 한다는 깨우침이었다. 이것은 정치인류학, 국가형성론, 제도사, 사상사, 문명사, 즉 단순한 “행정사”가 아니라 행정이 언제, 왜, 어떻게 탄생했는가를 설명하는 이론 틀이고 접근이다. 이러한 깨우침을 얻고서, 저자는 지난 50여 년간 힘겹게 지고 온 짐을 내려놓을 수 있었다. “진리를 알지니, 진리가 너희를 자유롭게 하리라”라는 기독교 성경의 말씀이 학문연구에서도 적용됨을 몸으로 느꼈다. 50여 년간 품어온 숙제가 어느 날 아침 ‘이것이다’라는 깨달음으로 풀린 것이다. 한국의 행정문명이 권력기술, 윤리, 지식, 제도 등을 통해 축적되고 발전해 온 것이라는 것이다. 이에 이러한 한국행정의 역사적 기원을 행정문명적 접근을 통해 밝히고, 그 내용을 이 책으로 펴내게 되었다. 종래대로 관료제, 제도, 법, 조직, 관료, 이념, 종교, 국가, 정부, 통치기술, 정책 등으로 쪼개고 나누어서는 한국행정의 뿌리와 본 모습을 바로 볼 수 없고, 이들을 행정문명으로 묶어서 보어야 바로 이해할 수 있다는 깨달음이었다. 그것은 지금까지 전 세계 어떤 행정학자나 정치학자 및 문명학자들이 사용하지 않았던 새로운 학문이었다. 저자는 이러함 깨달음을 바탕으로 ‘행정문명학’과 ‘행정문명학적 접근(administrative civilizational approach)을 통해 한국행정의 역사적 기원을 밝히게 된 것이다. 이것은 저자가 《한국문명축적론》과 《한국행정문명론》을 통해 한국의 고대ㆍ중세ㆍ근대ㆍ현대ㆍAI시대의 국가와 행정의 성격을 밝히면서 가능하게 되었다. 이 과정에 박동서교수님의 《한국관료제의 역사적 기원》, 김운태 교수님의 《조선왕조정치ㆍ행정사》(근세편, 근대편), 진덕규교수님의 《한국정치의 역사적 기원》, 김경동교수님의 3권의 영어책과 《선비문화의 빛과 그림자》, 김용섭 교수님의 《동아시아역사속의 한국문명의 전환》, 백완기 교수님의 《한국의 행정문화》, 신용하 교수님의 《고조선 국가형성의 사회사》 등 선행연구들의 도움이 컸다. 한국행정은 언제, 어떻게 시작되었는가? 이 질문을 바탕으로 이 책의 중심 질문은 다음 다섯 가지이다. 행정은 국가와 동시에 탄생했는가? 한국행정의 가장 오래된 기원은 어디인가? 관료제는 언제 형성되었는가? 한국행정의 원형은 조선인가, 삼국인가, 그 이전인가? 행정은 제도인가, 문명인가? 지금까지 한국행정의 역사는 대체로 조선시대의 관료제나 고려의 제도적 통치 구조에서부터 서술되어 왔다. 더 거슬러 올라가더라도 삼국시대의 관등체계나 통일신라의 중앙집권 행정조직 정도가 ‘행정의 출발점’으로 간주되는 경우가 많았다. 그러나 이러한 시각은 행정을 지나치게 제도 중심으로 이해한 결과이며, 행정이 형성되어 온 더 깊고 긴 역사적 과정은 충분히 조명되지 못했다. 행정은 법전과 관직이 만들어지는 순간 갑자기 생겨난 것이 아니다. 그것은 공동체를 유지하고, 자원을 분배하며, 질서를 조직하고, 권력을 작동시키는 과정 속에서 매우 오랜 시간에 걸쳐 형성된 사회적 기술이다. 이 책은 바로 그 ‘행정 이전의 행정’, 즉 국가 이전단계에서부터 시작된 통치와 관리의 구조를 추적하려는 시도이다. 저자는 이 책에서 한국행정의 기원을 조선이나 고려가 아니라, 그보다 훨씬 이전의 문명 형성 단계에서 찾고자 한다. 씨족사회에서의 공동체 관리, 부족연맹 단계에서의 권력 조직, 고조선의 국가형성 과정, 삼국시대의 관료제 형성에 이르는 장기적 흐름 속에서 행정은 점진적으로 모습을 드러냈다. 다시 말해 행정은 국가의 산물이 아니라, 국가를 가능하게 만든 문명적 조건이기도 했다. 이 책은 기존의 행정사 서술 방식과 몇 가지 점에서 근본적으로 다른 관점을 취한다. 첫째, 행정을 ‘제도’가 아니라 ‘문명’의 차원에서 이해하려 한다. 행정은 특정 시기의 조직이나 법률이 아니라, 공동체를 유지하는 통치기술의 축적이며, 권력기술·윤리·지식·제도가 결합된 문명적 구조라는 관점에서 접근한다. 둘째, 행정의 기원을 국가 형성 이전까지 확장한다. 공동체의 분배 관리, 노동 동원, 질서 유지, 분쟁 조정과 같은 기능들은 이미 행정의 원형이었으며, 이러한 기능이 점차 조직화되고 제도화되면서 국가 행정으로 발전하였다. 셋째, 한국행정의 장기지속 구조를 탐구한다. 고조선에서 삼국, 통일신라, 고려, 조선으로 이어지는 통치 구조 속에는 일정한 연속성이 존재한다. 권력구조, 중앙집권적 성향, 엘리트 중심 지배, 도덕 중심 통치관 등은 시대를

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머리말 5
차례 9

[국문 초록] 17

[Abstract] 18

서론부 문제의식과 연구범위 20

제1장 행정의 ‘기원’을 묻는 학문적 의미 20
제1절 행정 이전의 통치 20
제2절 국가 이전의 관리체계 22
제2장 기존 연구의 한계 28
제1절 조선 중심 행정사 서술의 편향 28
제3절 국가 형성 이전 시기의 공백 34
제4절 서구 행정개념의 과도한 적용과 해석틀의 종속성 37
제5절 정치사 중심 서술과 행정의 독자성 약화 39
제6절 문명사적·장기지속 관점의 결여 42
제7절 행정개념의 정의 혼란과 분석범위의 불안정성 45
제8절 실증자료 편중과 해석적·이론적 연구의 부족 47
제9절 학문분과 중심 연구와 통합적 접근의 결여 50
제10절 한국행정 고유성에 대한 이론화 부족과 ‘보편모형’ 의존성 53
제11절 국가 중심 행정 이해의 지배와 ‘사회적 행정’에 대한 간과 56
제12절 ‘국가 이후 중심’ 시간구조와 기원 인식의 후행성 59
제13절 권력 중심 해석과 ‘관리기술’로서의 행정에 대한 인식 부족 62
제14절 행정지식의 축적과 전승에 대한 연구 부족 64
제3장 이 책의 이론적 관점 67
제1절 문명사적 접근 67
제2절 국가형성론적 접근 69
제3절 권력기술 분석(power-technology approach) 72
제4절 지식체계로서의 행정(administration as a knowledge system) 75
제5절 조직화 능력으로서의 행정 77
제6절 문명축적론적 접근(administrative accumulation perspective) 80
제7절 공진화론적 접근: 국가·사회·행정의 상호형성 82
제8절 인류학적·생활세계적 접근: 일상 속 행정의 기원 84
제9절 비교문명사적 접근: 한국행정 기원의 상대적 위치 설정 88
제10절 행정문명의 성격: 윤리, 제도, 기술, 지식의 관계 90
제4장 연구방법 94
제1절 사료사학적 접근(source-based historical methodology) 94
제2절 고고학적 자료 활용(archaeological approach) 96
제3절 비교문명사 방법(comparative civilizational methodology) 99
제4절 정치인류학적 접근(political anthropological methodology) 101
제5절 개념사·담론사적 접근 104
제6절 역사사회학적 접근(historical sociological methodology) 106

제1부 행정이전의 통치: 선사ㆍ부족사회 단계 109
제5장 국가 이전 사회의 통치구조 109
제1절 씨족·부족 사회의 권위구조 109
제2절 제사장·족장 중심의 의사결정 체계 111
제3절 규범·관습·금기의 사회적 통제 기능 114
제4절 통치와 종교의 미분화 상태 116
제6장 원시적 행정의 발생 119
제1절 분배와 저장의 관리체계 119
제2절 노동동원과 집단조직 121
제3절 분쟁조정과 질서유지 기능 124
제4절 기록 이전 행정의 형태 126
제5절 행정의 ‘기원’을 묻는 학문적 의미 128
제6절 행정 이전의 통치기: 선사·부족사회 단계의 행정문명 131
제7절 윤리ㆍ제도ㆍ권력기술ㆍ지식의 상호관계 134
제2부 국가형성과 행정의 탄생: 고조선 단계 139

제7장 고조선과 행정의 최초 구조 139
제1절 국가형성의 조건 139
제2절 왕권과 지배체계 141
제3절 영역 통치와 지방지배 143
제4절 군사·조세·재판 기능의 발생 146
제8장 8조법금과 통치질서의 제도화 149
제1절 형벌과 통치의 관계 149
제2절 사회규범과 국가권력 151
제3절 질서유지 장치로서의 법 153
제4절 행정권력의 초기 형태 156
제7장 고조선 행정의 구조적 특징 159
제1절 종교·정치·행정의 통합 159
제2절 부족연맹적 통치 161
제3절 군사권력 중심 국가 164
제4절 문명권과의 교류 속 행정발전 166
제5절 행정문명의 성격, 윤리ㆍ제도ㆍ권력기술ㆍ지식의 상호관계 168

제3부 5국 이전단계: 연맹국가와 행정의 확대 176

제10장 부여·고구려 초기의 통치체계 176
제1절 가(加) 체계와 정치조직 176
제2절 왕권과 귀족권력 178
제3절 군사·재판 기능의 분화 181
제4절 행정문명의 성격, 윤리 ㆍ제도ㆍ권력기술ㆍ지식의 상호관계 183
제11장 삼한 사회의 자치와 통치 193
제1절 읍락 중심 질서 193
제2절 소국 연맹구조 195
제3절 제정일치적 통치 197
제4절 행정문명의 성격, 윤리 ㆍ제도ㆍ권력기술ㆍ지식의 상호관계 200
제4부 5국시대 행정국가의 형성 206

제12장 중앙집권국가의 등장 206
제1절 왕권 강화 과정 206
제2절 귀족연합체에서 관료국가로 208
제3절 영토국가의 등장 210
제13장 관료제의 탄생 213
제1절 관직체계의 탄생 213
제2절 행정조직의 전문화 215
제3절 기록행정의 시작 217
제4절 인재선발 방식의 등장 219
제14장 지방통치의 구조 222
제1절 지방관 파견 222
제2절 군현제의 도입 224
제3절 중앙-지방 관계 226
제15장 군사·조세·토지 행정의 기원 229
제1절 군사동원체계 229
제2절 조세와 수취구조 231
제3절 토지지배와 행정 233
제4절 행정문명의 성격, 윤리ㆍ제도ㆍ권력기술ㆍ지식의 상호관계 236

제5부 통일신라와 발해: 행정국가의 제도화 241

제16장 관료제 국가의 완성 241
제1절 집사부 중심 행정 241
제2절 17관등체계 243
제3절 국가기구의 확대 245
제17장 지방행정의 정비 248
제1절 9주 5소경 체제 248
제2절 지방관 통치 250
제3절 군사·행정 통합 252
제18장 발해의 행정체계 255
제1절 3성 6부 체제 255
제2절 다민족 국가의 통치 257
제3절 북방 행정모델의 형성 259
제4절 통일신라와 발해의 윤리ㆍ제도ㆍ권력기술ㆍ지식의 상호관계 262

제6부 고려: 문치행정의 기초 형성 267

제19장 문신관료국가의 성립 267
제1절 과거제의 정착 267
제2절 문관 중심 통치 269
제3절 행정의 유교화 271
제20장 중앙행정조

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저자 소개 1

저김석준

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Kim, Suk Joon,金錫俊

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현재 서울미디어대학원대학교 총장이다.
서울대학교 학사·행정학석사, 미국 UCLA 석사·정치학 박사이며 미국 파이 베타 카파(Phi Beta Kappa Society) 회원, 이화여자대학교 교수·기획처장·정보과학대학원장, BK21 한국사회뉴거버넌스 교육-연구단 단장, 하버드대학교 옌칭연구소 초빙교수, 옥스퍼드대학교 벨리올칼리지 초빙교수, UCLA 정치학과·서울대학교 행정학과 초빙교수, 안양대학교 총장, 한국행정학회 회장, 한국NGO학회 창립공동대표, 11대 과학기술정책연구원장, 17대 국회의원, 대한민국 국회 역사왜곡대책특위 위원, 대한민국 헌정회 영토특위 부위원장, 한국대학신문 발행인, UNESCO 한국위원회 위원, 사단법인 사월회 공동의장, 통일정책연구협의회 공동의장, 한국산업정책학회 창립초대회장, 문화재청 정책자문위원장, 경제정의실천시민연합 정책부위원장·조직위원장·윤리위원장·상임집행부위원장, 비전@한국 창립공동대표, 바른사회시민회의 창립 및 창립공동대표, 전국대학교 기획처장협의회 창립초대회장, 전국사립대학교 총장협의회 수석부회장·차기회장, 행정고등고시·입법고등고시·지방행정고시·5급공무원승진시험위원 등 국가고시 위원, 대통령 자문 정책기획위원회 위원·행정개혁위원회 위원·대한민국정부 총리실 및 행정 각 부처 자문위원(행정자치부, 교육부, 법무부, 산업자원부, 문화공보부, 지식경제부, 교육과학기술부 등)으로 활동하였다.

주요 저서로는
『The State, Public Policy and NIC Development』(1988, Daeyoungmoonwhasa)
『Empowering Korea With New Innovations』(대표저자, 2011, Jimoondang)
『Making the High-Speed Train Fly: Korean Global STI Strategy』(대표저자, 2011, Jimoondang)
『한국산업화국가론』(1992, 나남)
『한국자본주의국가위기론』(1991, 풀빛)
『국가변동론』(1994, 법문사)
『미군정기의 국가와 행정』(1996, 이화여자대학교 출판부)
『현대 대통령연구 1』(2000, 대영문화사)
『국가능력과 경제통치술』(2002, 이화여자대학교 출판부)
『국가와 공공정책』(공저, 1991, 법문사)
『대통령과 국가정책』(공저, 1994, 대영문화사)
『뉴 거버넌스 연구』(공저, 2000, 대영문화사)
『뉴 거버넌스와 사이버거버넌스 연구』(공저, 2001, 대영문화사)
『거버넌스의 정치학』(공저, 2005, 법문사)
『거버넌스의 이해』(공저, 2002, 대영문화사) 등 학술논문 100여 편이 있다.

한국행정학회 초대학술상(저술) 수상, 대한민국 국무총리 표창, 경제·인문사회연구회 <우수 기관장상> 수상, UCLA 대학원 최우수졸업(Phi Beta Kappa), 국회사무처 선정 <17대 국회 의정활동 최우수의원>, 국회도서관 선정 <공부하는 의원상> 수상, 한국여성유권자연맹 선정 <여성유권자가 뽑은 우수정치인상> 등 다수의 수상 내역이 있다.

또한 세계 3대 인명록·명예의 전당에 등재되어있다.
『세계에서 가장 영향력이 큰 100인 등재』(미국인명정보기관·ABI, 2002)
『21세기 탁월한 지식인 2000명 등재』(영국국제인명센터·IBC, 2001)
『마르퀴즈 후즈후 세계인명록(Who’s Who in the World) 등재』(미국 Marquis Who’s Who, 2001)

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